一、問題提出

    「市地重劃」,為「土地重劃」實施類型的方式之一(註1),均屬《憲法》第143條第4項:「國家對於土地之分配與整理,應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則,並規定其適當經營之面積。」有關土地政策目標的重要措施;要言之,國家或地方主管機關經由「市地重劃」等計畫實施,透過土地的交換分合與公共設施的開發建設,藉以達到促進土地的有效利用(註2)。然而,為了平衡兼顧「私人權益之保護」以及「社會公益的維護」,《憲法》第143條第1項中段也規定:「人民依法取得之土地所有權,應受法律之保障與限制。」;司法院大法官則是在釋字第564號解釋理由書中明確表示:「對人民依法取得之土地所有權,國家並非不得以法律為合理之限制……如手段對於目的而言尚屬適當,且限制對土地之利用至為輕微,則屬人民享受財產權同時所應負擔之社會義務」。

    事實上,除了國家或地方主管機關之外,為了促進土地利用,擴大辦理「市地重劃」,《平均地權條例》第58條另以「獎勵」的方式,讓土地所有權人可以自行組織重劃會來辦理市地重劃;至於有關自辦市地重劃會的「組織」、「職權」、「重劃業務」以及「獎勵措施」等事項,則授權由中央主管機關定之(註3)。《獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法》(下稱:獎勵辦法)因此應運而生。如前所述,「市地重劃」制度在本質上,原本是屬於國家或地方自治團體必須辦理的公共事務,運作上理應由國家或地方自治團體自己來進行;但基於立法政策考量與事實上財政的需求,亦得在一定的法定條件下,由土地所有權人申請自行辦理「市地重劃」,國家或地方自治團體原則上只需負責必要程序的監督及審查職責。

    自辦「市地重劃」實務上常見之爭議,就是地上物的拆遷補償問題;而在《獎勵辦法》第31條雖有明文規定:「(1)重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓,應予補償;其補償數額,由理事會依照直轄市或縣(市)政府所定土地改良物或墳墓拆遷補償相關規定查定,並提交會員大會決議後辦理。(2)前項應行拆遷之土地改良物或墳墓,以妨礙重劃土地分配或工程施工者為限。土地改良物所有權人或墓主對於補償數額有異議或拒不拆遷時,得由理事會協調;協調不成時,由理事會報請直轄市或縣(市)主管機關予以調處;不服調處結果者,應於三十日內訴請司法機關裁判,逾期不訴請裁判者,理事會應依調處結果辦理。但妨礙公共設施工程施工之地上物,於調處後仍拒不拆遷者,理事會得將前項補償數額依法提存後,送請直轄市或縣(市)主管機關依本條例第62條之1第1項規定代為拆遷。(3)自辦市地重劃進行中,重劃區內土地所有權人阻撓重劃施工者,得由理事會協調;協調不成時,訴請司法機關處理。」其中第2項除了將「應予補償」之範圍,限制在「以妨礙重劃土地分配或工程施工者」外;對於「補償數額有異議或拒不拆遷」之土地改良物所有權人(或墓主),另有一套「調處機制」的設計,俾供土地改良物所有權人(或墓主)與重劃會之間,就補償數額等爭議問題能夠盡量避免進入法院,改以協商調解等較為和諧之機制處理,以圓滿並提早解決爭議問題。概念上,此應係屬於「訴訟外紛爭解決制度(Alternative Dispute Resolution,簡稱:ADR)」之一環。

    但問題是,倘若有自辦市地重劃區域內之土地改良物所有權人(或墓主)認為事實上根本就沒有協調的空間,希望選擇直接進入民事訴訟程序(即藉由民事法院依法審判處理),制度上是否可行?換言之,上開《獎勵辦法》第31條第2項之「調處機制」,是否為民事訴訟程序之先行程序?此時因法規範的文義不清,再加上組織法的依據似有缺漏,實務上在處理該類案件時即產生疑義。因法院實務與學說上分別有不同的看法,本文擬從《憲法》層次之規範法理等予以檢驗,希冀能提供未來修法時之參考。

二、自辦市地重劃之「調處機制」是否為民事訴訟程序之先行程序?

  (一)肯定說(此為法院實務上之多數見解):

    1.最高法院100年度台上字第795號民事判決:查自辦巿地重劃,乃係基於擴大辦理土地重劃,促進土地之利用,本具公共利益,而地上物之拆遷及補償又涉及當事人之財產利益,從而於自辦巿地重劃時,政府之適度介入調處,以調和個人與重劃會之利益,化解重劃會與土地所有權人間之爭議,俾使自辦巿地重劃作業順利進行,符合憲法第十五條:「保障人民之財產權」、第一百四十二條:「國民經濟應以民生主義為基本原則,實施平均地權,節制資本,以謀國計民生之均足」之憲政意旨,故該項於理事會協調與訴請司法機關裁判間,設置調處程序,旨在縮短自辦市地重劃地上物拆遷補償異議處理之時程,並有效解決重劃會與所有權人間之爭議,應為正當合理之規定,且為加速完成自辦市地重劃所必要,並與憲法第二十三條之比例原則無悖,故於處理自辦巿地重劃上開爭議時,自應遵循是項程序。又該項規定雖謂「得」由理事會協調,然為達上開調處之功能,倘業經理事會協調而協調不成者,於起訴前,應先經調處程序,否則即為不備起訴要件。上訴人因拒不拆遷及領取補償費,經被上訴人先後通知於九十七年十一月八日及同年十二月十六日進行協調,上訴人皆未到場,為原審確定之事實,並有二次協調不成立之協調紀錄在卷可稽(見一審卷第四七、五○頁)。則被上訴人理事會既已進行協調,於協調不成時,即應報請直轄市或縣(市)主管機關予以調處,乃被上訴人未經調處程序,逕行起訴,起訴要件自有欠缺。原審謂上開規定並無強制性,認被上訴人起訴前得不經調處程序,所持法律見解,非無可議。

    2.最高法院100年度台上字第2071號民事判決:查辦理市地重劃,乃係基於擴大辦理土地重劃,促進土地之利用,本具公共利益,而地上物之拆遷及補償又涉及當事人之財產利益,從而於自辦市地重劃時,政府之適度介入調處,以調和個人與重劃會之利益,化解重劃會與土地所有權人間之爭議,俾使自辦市地重劃作業順利進行。此於理事會協調與訴請司法機關裁判間,設置調處程序之規定,旨在縮短自辦市地重劃地上物拆遷補償異議處理之時程,並有效解決重劃會與所有權人間之爭議,應為正當合理之規定,且為加速完成自辦市地重劃所必要,故於處理自辦市地重劃上開爭議時,自應遵循是項程序。該項規定雖謂「得」由理事會協調,然為達上開調處之功能,倘業經理事會協調而協調不成者,於起訴前,應先經調處程序,否則即為不備起訴要件。原審謂上開規定並無強制性,認被上訴人起訴前得不經調處程序,所持法律見解,即有可議。

    3.臺灣高等法院臺中分院100年度重上字第92號民事判決:…依其法文文義,可知主管機關就上開爭議為雙方進行調處時,須先進行協調(協議),於協調(協議)不成時,即應作出裁處結果,否則所有權人或重劃會理事會殊無從「依調處結果辦理」或「不服調處結果」而訴請司法機關就其請求調處之事項為裁判之可言。此參諸依土地法第34條之2授權制定之「直轄市縣(市)不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法」第18條第1項規定:「調處時,先由當事人試行協議,協議成立者,以其協議為調處結果……」及第19條第1項及第2項規定:「當事人依前條試行協議未成立或任何一造經二次通知不到場者,本會或區域性不動產糾紛調處委員會應就有關資料及當事人陳述意見,予以裁處,作成調處結果。申請調處之案件,已向登記機關申請登記者,應依調處結果,就申請登記案件為准駁之處分」之法理,益明此所謂「調處」,乃指「調解」與「裁處」而言,必經調解後加以裁處,而對裁處結果不服,始得起訴請求司法機關予以裁判,否則即為不備起訴要件(最高法院100年度台上字第795號判決意旨參照)。又本院100年度重上字第47號拆除地上物之類似案件中,自辦市地重劃之重劃會與重劃區內之土地所有權人就區內之建物應否拆除發生爭執,於協調未果,而於台中市政府調處之結果為請雙方於會後再自行協調查估補償及土地分配事宜,乃該重劃會逾期30日不依該「雙方應於會後再自行查估補償及土地分配」調處結果辦理,而逕行起訴請求拆除地上物,為違反上揭起訴條件之法律規定,應不准許,而由本院予以判決駁回,為最高法院以101年台上字第215號判決予以維持確定在案,亦同此旨趣。

    4.法務部101年7月9日法律字第10100025780 號函:查辦理市地重劃,乃係基於擴大辦理土地重劃,促進土地之利用,本具公共利益,復因地上物之拆遷及補償又涉及當事人之財產利益,從而於自辦市地重劃時,政府之適度介入調處,以調和個人與重劃會之利益,化解重劃會與土地所有權人間之爭議,俾使自辦市地重劃作業順利進行。緣此,自辦市地重劃辦法第31條第2項理事會協調與訴請司法機關裁判間,設置主管機關調處程序之規定,旨在縮短自辦市地重劃地上物拆遷補償異議處理之時程,並有效解決重劃會與所有權人間之爭議。又上開主管機關之調處,乃起訴前之先行程序。

    5.曾有論者肯認上開實務判決,並進一步指出:依「目的解釋法」之意旨,縱使是「自辦」市地重劃,其亦具有「公共利益」之色彩,設置此一「調處」程序,由行政機關適度介入為之,以調和重劃會與土地所有權人之利益,並「縮短」自辦重劃地上物拆遷補償爭議處理之實施時程,應有必要。(註4)

    6.須說明者,乃採肯定見解者,法院實務對於自辦市地重劃區域內之土地改良物所有權人(或墓主),若未先踐行《獎勵辦法》第31條第2項「調處機制」,即向民事法院提起訴訟,原則上係依《民事訴訟法》第249條第1項第6款之規定,以「起訴不合程式或不備其他要件者」為理由,予以裁定駁回。不過;亦有法院實務認為此種情形應屬「可以補正」之情形,而依該條第1項但書之規定,定期間先命其補正之作法(註5)。另外,「倘於理事會協調後再經鄉鎮調解程序,不僅不符本條立法意旨,且有浪費鄉鎮調解資源之虞,故鄉鎮市區調解委員會不應受理此類協調或調處案件。」(註6)

  (二)否定說:

    1.臺灣高等法院 99年重上字第471號民事判決:按重劃區內應行拆除之土地改良物或墳墓,應予補償。其補償數額,由理事會依照直轄市或縣(市)政府所定土地改良物或墳墓拆遷補償相關規定查定,並提交會員大會決議後辦理。前項應行拆遷之土地改良物或墳墓,以妨礙重劃土地分配或工程施工者為限。土地改良物所有權人或墓主對於補償數額有異議或拒不拆遷時,得由理事會協調;協調不成時,由理事會報請直轄市或縣(市)主管機關予以調處;不服調處結果者,應於30日內訴請司法機關裁判,逾期不訴請裁判者,理事會應依調處結果辦理。獎勵重劃辦法第31條第1項、第2項定有明文。準此,土地改良物所有權人對於補償數額有異議者,縱未經理事會協調、或未經主管機關予以調處、或逾期未訴請司法機關裁判,依上開規定,僅生理事會得依調處結果辦理而已,並無日後不得再行起訴主張之失權效果,亦即上訴人提起本件訴訟,並無被上訴人所稱上訴人逾期提起訴訟,而欠缺權利保護必要之問題。

    2.臺灣高雄地方法院101年度重訴字第303號民事判決:又按89年7月20日修正之系爭獎勵辦法第29條第2 項規定:「土地改良物所有權人或墓主拒不拆遷時,得由理事會協調;協調不成時,訴請司法機關裁判」,嗣系爭獎勵辦法於95年6 月22日修正,將上開條文移至第31條第2項,並修正為「土地改良物所有權人或墓主對於補償數額有異議或拒不拆遷時,得由理事會協調;協調不成時,由理事會報請直轄市或縣(市)主管機關予以調處;不服調處結果者,應於30日內訴請司法機關裁判,逾期不訴請裁判者,理事會應依調處結果辦理。……」等語,觀之上述條文既規定「得」由理事會協調,顯見此部分尚非強制事項,故於理事會協調不成立時,自亦無強制報請主管機關調處之限制,況該辦法並無違反協調、調處程序之法律效果,亦未限制須經主管機關調處不成始得起訴,是被告辯稱原告未完成協調、調處程序而不得逕行起訴,亦非有據。

    3.須說明者,乃採否定見解之法院實務,對於上開條文中之「應於30日內訴請司法機關裁判」,其逾期不訴請裁判者之法律效果,認為係「僅生理事會應依調處結果辦理之效果,並無日後不得再行起訴之失權效力,此觀上開規定即明;且於調處結果為不成立之情形下,理事會無從依調處結果辦理,若以已逾30日期間為由,而不許其訴請司法機關裁判,則重劃會與土地所有權人(或墓主)間就市地重劃地上物拆遷補償之爭議將無從解決,影響土地重劃甚鉅,應非上開規定意旨;可見,其所定『30日』期間,應非提起訴訟之法定不變期間。」(註7)

  (三)本文認為,從以下觀點來看,應採取否定見解,亦即《獎勵辦法》第31條第2項之「調處機制」,並非民事訴訟程序的先行程序;土地所有權人(或墓主)依「程序選擇權」法理,得選擇參與調處,亦得直接向民事法院起訴:

    1.從文義解釋來看,「文義是法律解釋的開始,也是法律解釋的終點。法律解釋始於文義…。尊重文義,為法律解釋正當性的基礎,旨在維持法律尊嚴及其適用的安定性。」(註8)《獎勵辦法》第31條第2項既已明文規定:土地改良物所有權人(或墓主)對於補償數額有異議或拒不拆遷時,「得」由理事會協調;就不可扭曲或逸脫文義的範圍,將其解釋成「應」,此其一。

    2.從立法過程及其理由或目的來看

      (1)參酌95年6月22日修正時之現行條文第31條第2項的立法理由略以:「……三、第二項增訂對於補償數額有異議或拒不拆遷之處理,於理事會協調不成時,先報請主管機關調處,不服調處結果者,應於三十日內拆請司法機關裁判,逾期不訴請裁判者,理事會應依調處結果辦理,並增訂但書規定,妨礙公共設施工程施工之地上物,於調處後仍拒不拆遷者,理事會得將第一項規定補償數額依法存提後,送請主管機關依本條例第六十二之一促一項規定代為拆遷,俾儘速取得公共設施用地。……」由此可知,只有在「理事會協調不成時」,才須「先報請主管機關調處」;倘若仍不服該調處結果,此時才有「應」於三十日內拆請司法機關裁判之期間限制。至於一開始就沒有選擇以「報請主管機關調處」之土地所有權人(或墓主),從反面解釋來看,即無所謂「應」於三十日內拆請司法機關裁判之規範限制。

    3.從其他相關法規範之「調處機制」來看

      (1)首須說明者,乃所謂「由理事會報請直轄市或縣(市)主管機關予以調處」,究竟是由哪一個單位負責調處?搜尋目前各縣市之組織法,僅有《直轄市縣(市)不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法》(下稱:《不動產糾紛調處辦法》)較為明確;但問題是,依《不動產糾紛調處辦法》第16條規定:「申請調處案件有下列各款情形之一者,直轄市、縣(市)政府應以書面敘明理由駁回之:(1)非屬第2條之不動產糾紛事件。」而依該《不動產糾紛調處辦法》第2條之規定,係採「列舉規定」;詳言之,只有在該條所列舉之19種類型,亦即:《土地法》第34條之1第6項規定」;《土地法》第59條第2項規定之「土地權利爭議」;《土地法》第101條規定之「房屋租用爭議」;《土地法》第105條規定之「建築基地租用爭議」;《土地法》第122條規定之「耕地租用爭議」;《土地法》施行法第30條規定之「永佃權土地租用爭議」;《地籍清理條例》第14條第3項及同法第15條第2項規定之「土地權利價金發給爭議」;《地籍清理條例》第20條規定之「神明會申報涉及土地權利爭議」;《地籍清理條例》第23條規定之「更正神明會現會員、信徒名冊或土地清冊涉及土地權利爭議」;《地籍清理條例》第27條規定之「土地權利塗銷登記爭議」;《地籍清理條例》第28條規定之「抵押權塗銷登記爭議」;《地籍清理條例》第29條規定之「地上權塗銷登記爭議」;《地籍清理條例》第30條規定之「查封、假扣押、假處分塗銷登記爭議」;《地籍清理條例》第36條規定之「寺廟或宗教團體申報發給更名證明爭議」;《地籍清理條例》第38條規定之「寺廟或宗教性質之法人申購土地權利爭議」;《土地登記規則》第75條規定之「土地總登記爭議」;《土地登記規則》第84條規定「時效取得地上權登記爭議」,方有該《不動產糾紛調處辦法》的適用。至於《獎勵辦法》第31條第2項所規範之「自辦市地重劃地上物拆遷補償爭議」,因非屬於上開19種法定類型,依法即不得依該程序組織直轄市縣(市)不動產糾紛調處委員會來進行「調處」。有論者曾表示,在程序上若能參照上開《不動產糾紛調處辦法》處理,由各直轄市或縣(市)主管機關負責調處,固有其優點,例如具專業知識,能切入問題之徵結,做出適法且適當之決定,但卻有不夠客觀公正之隱憂,亦有可能使主管機關捲入漩渦當中,徒增政府之困擾等情形。(註9)

      (2)最高法院 68年台上字第 1340 號民事判例曾明確表示:「土地法第101條雖規定:『因房屋租用發生爭議,得由該管市縣地政機關予以調處』,既僅定為『得』由該管地政機關調處,自非『應』由地政機關調處之強制規定,則被上訴人未經該項調處程序,逕行起訴,仍為法之所許。」該號判例係依文義解釋之精神,且目前仍然有效存在;因此,同屬不動產紛爭解決程序之「自辦市地重劃調處機制」,沒有理由做出與上開判例不同的解釋方向。

      (3)至於《獎勵辦法》第31條第2項所規範之「自辦市地重劃地上物拆遷補償爭議」,可否以所謂「基於同一法理」之概念來達到「類推」的法律效果,本文則持保留態度,蓋此涉及「法律保留原則」或「程序選擇權」之法理,詳後述。

    4.從「法律保留原則」來看

      (1)「法律保留原則」,要求行政須有法律之授權始能做成行政行為。法律保留原則,積極要求作成行政行為之法律依據,因此亦稱為「積極之依法行政原則」。在未有法律規定時,依「法律保留原則」,不得做成行政行為;反之,如法律未有規定,自亦無禁止,依「法律優先原則」,尚非不得作成行政行為(註10)。要求或限制重劃區內土地改良物所有權人(或墓主)對其地上物拆遷補償爭議,一律必須均「應」先由理事會協調,而不得選擇直接項民事法院起訴請求,此舉不但未尊重其「程序選擇權」(註11);事實上,如此見解也有違反「法律保留原則」之嫌!畢竟,若依《獎勵辦法》第31條第2項之規定進行調處程序,其調處結果對於土地改良物所有權人(或墓主)將產生一定程度的拘束力。例如,不服調處結果者,若未在30日內訴請司法機關裁判,理事會「應」依調處結果辦理;而妨礙公共設施工程施工之地上物,於調處後仍拒不拆遷者,理事會甚至得將補償數額依法予以提存,再送請直轄市或縣(市)主管機關《平均地權條例》第62條之1第1項規定「代為拆遷」,對於土地改良物所有權人(或墓主)之影響,不可謂不大!(註12)

      (2)詳言之,自辦市地重劃的實施,除攸關重要公益之達成外,其更有可能嚴重影響到土地所有權人在《憲法》上所保障的財產權遭受侵害。今《平均地權條例》第58條雖有授權中央主管機關頒布《獎勵辦法》,但亦僅就自辦市地重劃之「組織」、「職權」、「重劃業務」以及「獎勵措施」等事項授權,但並沒有授權主管機關可以就自辦市地重劃爭議得以調處的權利,更遑論調處之程序及其效力!因此,基於「法律保留原則」或「程序選擇權」之法理,《獎勵辦法》第31條第2項之「調處機制」,其應非民事訴訟程序的先行程序;而土地所有權人(或墓主)若與重畫會就地上物拆遷補償發生爭議時,得依「程序選擇權」法理,選擇不與理事會協調,而得直接向民事法院起訴。

    5.從組織法上來看

      (1)《市地重劃實施辦法》第2條雖有規定:「市地重劃由中央、直轄市或縣 (市) 主管機關辦理。前項主管機關為協調推動市地重劃,必要時得組設市地重劃委員會。」,但問題是,目前並非每一個直轄市或縣(市)都有「市地重劃委員會」的設置;再者,即使有設置,依各該直轄市或縣(市)的規定內容,也未必「有權」或「適合」來針對各重劃會與土地改良物所有權人(或墓主)間關於地上物拆遷補償之爭議問題來進行調處。

      (2)以《新北市政府市地重劃委員會設置要點》來說,依該《設置要點》第2點第8項規定:「本會之職權如下:…(八)重劃土地爭議案件之調處事項。」明文賦予新北市政府市地重劃委員會得就「重劃土地爭議案件」進行調處,概念上,重劃會與土地改良物所有權人(或墓主)間關於地上物拆遷補償之爭議問題,應可包含在內。但問題是,依該《設置要點》第3點規定:「本會置委員十三人至十七人,其中一人為主任委員,由副市長兼任;一人為副主任委員,由秘書長兼任;其餘委員由市長就下列人員聘(派)兼之:(1)本府財政局、工務局、城鄉發展局、民政局、交通局、經濟發展局、地政局局長及主計處處長。(2)地政及土木學者專家各一人。(3)辦理重劃區座落之區區長一人至五人。前項第三款之委員僅於該重劃區有關業務開會時,始得出席及參與表決。」另該《設置要點》第6點又規定:「本會會議由主任委員召集,並為會議主席;主任委員因故不能出席時,由副主任委員為主席;主任委員、副主任委員均不能出席時,由出席委員互推一人為主席。前項會議應有全體委員過半數之出席,及出席委員過半數同意之決議行之。」也就是說,當發生自辦市地重劃拆遷補償的爭議問題時,原則上須由「新北市副市長」來召集,並由「新北市政府」各相關局、處首長,與學者專家及辦理重劃區座落之區區長來進行調處。本文認為,此未免太「勞師動眾」且明顯不當,蓋參與調處程序之「層級」雖然很高,但並不表示此對於市地重劃地區的拆遷補償爭議糾紛,就是最適合擔任「調處」委員。

      (3)另再以《高雄市政府市地重劃及區段徵收委員會設置要點》為例,依該《設置要點》第2點規定:「本會專責審議市地重劃及區段徵收提案暨協調解決相關爭議事項。」雖未明文列出「調處」二字,但所謂「協調解決相關爭議事項」似應包含在內。然如前所述,基於「法律保留原則」、「法律明確性原則」等精神,此種涉及人民重大權利法律關係的事項,仍以法律明確規範較為妥適。又依該《設置要點》第3點規定:「本會置主任委員一人,由市長兼任,委員十三人,就下列人員派兼之:(1)副市長二人。(2)本府秘書長。(3)本府副秘書長二人。(4)本府財政局局長。(5)本府工務局局長。(6)本府地政處處長。(7)本府都市發展局局長。(8)本府主計處處長。(9)本府法制局局長。(10)本府工務局新建工程處處長。(11)本會指定之人員。」其由市長來擔任主任委員,層級上比新北市所制定的更高。相同質疑,如前所述。

    6.從民事訴訟法理之「訴訟要件」(註13)來看

      (1)如前所述,採肯定見解之法院實務,對於自辦市地重劃區域內之土地改良物所有權人(或墓主),若未先踐行《獎勵辦法》第31條第2項「調處機制」,即向民事法院提起訴訟,原則上係依《民事訴訟法》第249條第1項第6款之規定,以「起訴不合程式或不備其他要件者」為理由,予以裁定駁回。但問題是,所謂「訴訟要件」,基本上係指法院就原告之請求惟本案判決所需具備的要件,概念上可區分為「法院依職權可(或須)隨時調查之訴訟要件」,以及「經當事人在訴訟中抗辯、法院才予調查之訴訟障礙」二種(訴訟障礙事項,例如仲裁協議以及調解前置協議);至於《獎勵辦法》第31條第2項之「調處機制」究係屬何者?則尚未見其論述。此涉及到民事法院在當事人未經抗辯主張前,得否依職權調查審理之問題。

      (2)另外,「訴訟要件」在訴訟法上,有其特殊之制度目的,基本上可以區分為對原告的保護功能(例如訴訟能力的有無、訴訟實施權等要件審查)、對被告的保護功能(例如管轄權或審判權的有無、禁止重複起訴等要件審查),及其司法公益地位。若從司法公益角度來觀察,訴訟要件具有「防止濫訴」的意義(註14)。然肯定論者亦未《獎勵辦法》第31條第2項之「調處機制」與「防止濫訴」間之關聯性提出說明。實則,今自辦市地重劃區域內之土地改良物所有權人(或墓主)就地上物拆遷補償的爭議問題,倘若認為其與重劃會之間根本就沒有協調的空間與可能性,而賦予其選擇直接進入民事訴訟程序,可藉由公平、公正且具有法律素養的民事法院法官來依法審判處理,更能體現國民主權原理,而非可僅以抽象之「濫訴」二字,即可加以排除或剝奪!

三、結論

    司法院大法官早於釋字第400號解釋文中即已明白闡釋:「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定,旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能,並免於遭受公權力或第三人之侵害,俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。」而《憲法》「正當法律程序」原則之內涵,則應視所涉基本權之種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序之成本等因素綜合考量,由立法者制定相應之法定程序(註15)。如前所述,《獎勵辦法》第31條第2項之「調處機制」,其調處結果對於土地改良物所有權人(或墓主)將產生一定程度的拘束力;但這裡所謂的「調處機制」究竟為何?因《獎勵辦法》未有明文規範,根本不清不楚!更遑論是否符合「正當法律程序」的精神。事實上,我們對於肯定說的理由:「於自辦市地重劃時,政府之適度介入調處,可以調和個人與重劃會之利益,化解重劃會與土地所有權人間之爭議,俾使自辦市地重劃作業順利進行」並無意見;但問題是,如讓同屬政府機關之鄉、鎮、市公所調解委員會協助介入?或者是由當事人自行選擇其可信賴的調處機構?難道就無法達成「調和個人與重劃會之利益,化解重劃會與土地所有權人間之爭議,俾使自辦市地重劃作業順利進行」?

    過去,監察院曾就自辦「市地重劃」法制提出專案調查研究報告,並其中針對「調處機制」提出建議,經學者整理略以:「按自辦重劃於實務上所面臨最大的問題,乃是『建物拆遷』,此尤見於其所有權人業已領取拆遷補償費之後,再行阻止拆遷,亦即藉由所謂『重劃流氓』行徑予以『推波助瀾』。對此,重劃會僅得予以協調溝通,甚或訴請法院裁判,但均因協調不順以及法院審理所需時間不明之故,多由重劃會『自行處理』,此對重劃參與人之權益,影響至鉅。從而,或可將上述糾紛案件送請各地方政府所設立之『不動產糾紛調處委員會』予以處理,並賦予一定法律效力,以舒緩訟源,保障重劃參與人權益。」(註16)但問題是,是否所有向重劃會提出異議或爭取權利的土地所有權人(或墓主)均係「重劃流氓」?實務上難道沒有由「重劃流氓」所發起組成之「重劃會」,進行所謂以合法掩護非法、實質侵害其他原本就不欲參與重劃之情事?再者,以「協調不順」及「法院審理所需時間不明」為由,導致重劃會「自行處理」究係指何事?監察院該部分之語意並不清楚。又倘若真有「重劃流氓」的介入,則由各縣市市長或副市長所召集成立組成的「不動產糾紛調處委員會」,究竟又能發揮多少功能?在在均讓人質疑!以上種整,都不足以支持法院實務可在法律未有明文、或明確規範的情形之下,得以擅自將《獎勵辦法》第31條第2項之「調處機制」解釋成民事訴訟程序之先行程序,甚至作為「訴訟合法要件」來予以審查,將其他選擇直接向民事法院起訴之土地所有權人(或墓主),以程序不合法為由,逕行駁回其起訴之請求。

    本文認為,自辦「市地重劃」法制雖然允許第三人在滿足一定的法定要件下,藉由自辦「市地重劃」之方式,強制其他土地所有權人「改變」其財產權之現狀,甚至可以為了「重劃土地分配」或「工程施工」,進一步將位於其上的地上物予以強制拆除,明顯已侵犯該財產權人的「現狀保障」。也因此,本文方堅持在相關法令的解釋上,採取較為嚴格的角度,並從《憲法》層次來予以檢視;換言之,絕不可單以幾個抽象、或所謂的公益(例如「縮短重劃時程」、「有效解決爭議」或「防止濫訴」)等似是而非的理由,即可在法律未有明文規定、或有明確授權的情況下,逕自剝奪人民基於國民主權原理所享有的程序選擇權,增設所謂「調處先行程序」的機制。

    再次強調,國家既然願意放手、且相信人民有能力可以自辦「市地重劃」,就不應該假藉任何理由或方式介入;當然,如有介入的理由與必要,則請立法明訂遊戲規則,讓大家都能夠清楚遵循。若都沒有,那就請收回權力,全面回歸到公辦市地重劃吧,畢竟,土地重劃,本來就是國家計劃行政的一環,而這也是《憲法》第143條第4項所要求之土地利用政策目標,政府責無旁貸。

  註1:「土地重劃」,就其實施對象可以區分為「市地重劃」、「農地重劃」,以及「農村社區土地重劃」三種類型。參陳明燦,土地重劃-理論與實務,頁11,2012年10月,新學林出版。
   註2:陳明燦,前揭註,頁7至8。另需補充說明者,「市地重劃」,同時係屬於都市計畫「整體開發」的一種重要實施方式。
   註3:《平均地權條例》第58條即規定:「為促進土地利用,擴大辦理市地重劃,得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。其獎勵事項如左:一、給予低利之重劃貸款。二、免收或減收地籍整理規費及換發權利書狀費用。三、優先興建重劃區及其相關地區之公共設施。四、免徵或減徵地價稅與田賦。五、其他有助於市地重劃之推行事項。前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法,由中央主管機關定之。重劃會辦理市地重劃時,應由重劃區內私有土地所有權人半數以上,而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意,並經主管機關核准後實施之。」
   註4:陳明燦,前揭著,頁219。
   註5:參台灣高等法院台中分院100年度重上字第172號民事裁定。
   註6:法務部101年7月9日法律字第 10100025780 號函:末按鄉鎮市調解條例第1條規定:「鄉、鎮、市公所應設調解委員會,辦理下列調解事件:一、民事事件。二、告訴乃論之刑事事件。」有關自辦市地重劃拆遷補償數額爭議,其雖屬民事事件性質,惟獎勵重劃辦法第31條第2項既已明定由理事會協調,協調不成時,由理事會報請直轄市或縣(市)主管機關予以調處之特別程序規定及其後續法律效果,自應依該程序為之,倘於理事會協調後再經鄉鎮調解程序,不僅不符本條立法意旨,且有浪費鄉鎮調解資源之虞,故鄉鎮市區調解委員會不應受理此類協調或調處案件。
   註7:參臺灣高等法院臺中分院101年度重上字第37號民事判決。
   註8:王澤鑑,民法總則,頁54至55,2009年6月修訂版。
   註9:莊仲甫,前揭著,頁417。
   註10:陳敏,行政法總論,頁157至158,98年9月六版。
   註11:司法院大法官釋字第591號解釋:「…民事紛爭事件之類型,因社會經濟活動之變遷趨於多樣化,為期定分止爭,國家除設立訴訟制度外,尚有仲裁及其他非訴訟之機制。基於國民主權原理及憲法對人民基本權利之保障,人民既為私法上之權利主體,於程序上亦應居於主體地位,俾其享有程序處分權及程序選擇權,於無礙公益之一定範圍內,得以合意選擇循訴訟或其他法定之非訴訟程序處理爭議。」
   註12:莊仲甫,市地重劃實務全輯,土地改良物拆遷補償及工程施工,頁416至418,99年10月,永然文化出版。
   註13:有關「訴訟要件」之用語,除「訴訟要件」外,亦有文獻稱「訴訟成立合法要件」、或稱「起訴程序之合法要件」、或稱「合法要件」、或稱「實體判決要件」等用語,紛亂不一,概念與範圍亦不盡一致。參姜世明,民事訴訟法基礎論,訴訟要件論,頁86,2006年11月,元照出版。
   註14:姜世明,前揭註,頁88至89。
   註15:參司法院大法官釋字第689號解釋。
   註16:陳明燦,前揭著,頁224至225。

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