永遠自然─李永然律師部落格

  (本文刊於「人權」雙月刊,2015年第2期,人權雜誌社出版)

一、前言

　　2009年間台灣「行政院研究發展考核委員會」為進一步瞭解當前台灣民眾認為台灣政府應優先處理之施政項目，進行了「十大民怨」的網路票選活動。調查結果發現台灣人民的前三大民怨分別為「都會地區房價過高」、「電話及網路詐騙氾濫」、「求職不易及失業問題」等，其中，「房價偏高」則為十大民怨之首。

　　究其原因，乃因房價漲太多、薪水卻沒漲，造成房價所得比偏高；除此之外，所有房價統計數據皆由業者提供，民眾常因房市資訊的不對等而淪為資訊弱勢，這種房市交易不透明的情況，對購屋族相對不利。

　　為此，引發台灣政府對於合理房價的重視，其「住宅政策」中，除推出符合不同經濟族群所需的住宅以外，更加強對房地產的稅賦課徵；其中，「奢侈稅」便是因勢力導之下所形成的產物。

　　2014年5月20日台灣馬英九總統發表就職六週年演說，以「傾聽青年心聲，實現世代正義」為題回應青年所關心的議題，提到將「加速實現居住正義，讓青年住得起臺灣」。政府 期待藉由公有土地活化及民間資金的導入，致力於改善所得分配，縮減貧富差距，並針對社會經濟弱勢者，給予特別的扶助與關懷，讓年青人及低收入戶在都市中也能獲得良好的居住照顧。

　　中國大陸因經濟改革政策開放，有部分人先富起來，致近來貧富差距也逐漸擴大，而「住房」也成為目前中國大陸的社會問題。如何保障人民的「居住權」？已成為兩岸共同的重要議題；因為貧富差距過大，貧者無立錐之地，將破壞社會和諧；唯有保障人民的居住權，「使人人有屋住」，才能化解社會的貧富對立。

二、「居住正義」

　　針對人民居住權之所以需要保障，需先談到「居住正義」。

　　「居住正義」的內容，可從居住權的公平正義與居住正義兩方面來說明（註1）：

　　（一）公平正義：1、分配正義(Distributive justice)，著重在人群間適當分配好的事項如財富、權力、報酬、尊敬等。2、應報正義（Retributive justice），著重對惡行的適當回應。

　　（二）居住正義：居住正義至少應該合乎居住公平即在現代社會中，每一人不論其所得、身心機能、性別、年齡、家戶特性、族群文化如何，都應該獲得平等對待，而能住得有尊嚴；也就是說社會上不應有人無處棲身，或住在不合乎最低居住標準的住宅內。

　　所謂「居住正義」應包含兩個主要目標：

　　1、健全房屋市場並抑制房價飆漲，讓一般家庭在合理負擔下能夠租屋、買屋、換屋。

　　2、興辦社會住宅並補貼照顧弱勢，讓青年與底層弱勢者的基本居住權益可以被保障。

三、聯合國關於「居住權」的規範

　　敍述「居住正義」之後，接著探討「居住權」的規範。

　　其實國際上早已把公民居住的權利，作為一種基本的人權而有明確的規範。在國際公約中，通常的表述是「居住的權利」，或稱住房權、住宅權。如聯合國《世界人權宣言》第十三條第一款規定：「人人都享有在其國境內自由遷徙及居住的權利」。這裡所指的「居住的權利」是指空間意義上在什麼地方停留的問題，其係與遷徙相對應的在某一地方常住的狀態，對這種權利的保護是人身自由的重要內容。

　　《世界人權宣言》第二十五條規定：「人人有權享受為維持其本人和家屬的健康及福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務」。此指作為生存權這一基本人權意義上的居住的權利（又稱住房的權利）。

　　《公民權利和政治權利國際公約》在第一條中也指出：「所有人民得為他們自己的目的自由處置他們的天然財富和資源，……在任何情況下不得剝奪一個人民自己的生存手段」。
《經濟、社會及文化權利國際公約》第十一條規定：「本公約締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，並能不斷改進生活條件。各締約國將採取適當的步驟保證實現這一權利，並承認為此而實行基於自願同意的國際合作的重要性」。

　　1991年，聯合國經濟、社會和文化權利委員會還專門發表了《關於獲得適當住房權的第四號一般性意見》，其第一條規定：「適足的住房之人權由來於相當的生活水準之權利，對享有所有經濟、社會和文化權利是至關重要的。」這裡所說的居住的權利是指為生存而必須提供的住房方面的保障。

　　《住宅人權宣言》也明確提出「具有良好的環境並適宜於人類居住的住所，是所有居民的基本人權」（註2）。

四、「居住權」與「適足住房權」的內涵

　　「居住權」內涵十分豐富，在國際公約、憲法、行政法等公法領域以及物權法等私法領域含義並不相同。有關居住權與適足住房權的內涵，可分為下列三個部分來說明（註3）：

　　（一）定義

　　一般而言，居住權具有多種的義涵，其主要的觀念包括「居住權」是人權的一種，是一項社會保障和福利制度，居住與遷徙自由同等的概念，把居住權當作承租權，以及國際移民法上的居留權等。因此，居住權有狹義與廣義之分，即：

　　1、狹義居住權：狹義居住權為私權，是指居住權人對他人房屋以及其他附著物享有占有、使用的權利。

　　2、廣義居住權：若居住權有時被定位為私權、公權、福利權，有時被定位為人權，甚或被定位為其他的權利，則屬廣義的居住權。因此，若從公權、人權、居留權等的觀點，則有關居住權的認定，可能要從適足住房權來加以考量。

　　國際公約和憲法中的居住權與物權法中的居住權在適用範圍上明顯不同。國際公約中的居住權是要求締約國承認和保護的基本人權，其適用的主體是國家；憲法作為公民權利的保障書，其中的居住權主要是調整國家和公民之間的住房財產關係，以保護公民的居住權利，防止遭受公權和他人的侵害；物權法中的居住權則是用於調整平等民事主體之間的房屋用益關係。

　　（二）適足住房權

　　在居住正義的考量下，居住權並非僅是以具有房地產所有權為主，而是進一步考量保障「適足住房權」。

　　根據聯合國大會於1966年12月16日通過，1976年1月3日正式生效，並於1991 年公布之《經濟社會文化權利國際公約》(International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, ICESCR)之第 4 號與第7號《一般性意見》(General Comments)的解釋，所謂「適足住房權」（the right to adequate housing）是指任何人都有和平、安全而有尊嚴地居住在某處的權利。換句話說，國家的義務，不僅僅是讓每個人都有房子住就可以了，還必須讓每個人都住得安心、自在。另外，即使某些人缺乏某塊土地的所有權，他的住房權仍然不應該被侵犯，基本上，「適足住房權」是一種凌駕所有權的基本權利。

　　「適足住房權」相關內涵主要見於《經濟社會文化權利國際公約》第11條第1款，其中提到「人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準」；而1991年頒布、用以闡釋該條的《第四號一般性意見》（General Comment No.4）開宗明義即揭示「適足的住房人權由來於相當的生活水準之權利」（第1段）。

　　此外，《第四號一般性意見》明確指出「適足住房權」涵納對象適用於「每個人」（第6段）；對居住權利的保障不應狹隘地把住所視作商品，而是安全、和平與尊嚴地居住某地的權利（第7段）。從這個觀點具體延伸，只要有「使用權」，無論租用、占用、非正規社區等各種形式，理應受一定程度的保障（第8段第a點）。

　　適足居住權近十年來的重大演進，是逐漸將適足居住權與還返權，也就是返回原始住居、土地與財產的權利合併主張。《經濟社會文化權利國際公約》保障適足的居住權為基本人權。依照當代國際人權法的發展與趨勢，適當足夠的居住權不只是提供一座遮風蔽雨的屋頂而已的狹義解釋，也不是被等同於住屋商品的狹義價值，而是被視為安全並有尊嚴地居住權利。

五、中國大陸保障房的政策

　　瞭解「居住正義」與「居住權」之後，兩岸對於住房政策，如何實現「人人有屋住」的理想，各有不同的作法，首先談到中國大陸保障房的政策。

　　中國大陸雖然是一社會主義國家，依然將「居住權」也放在突出的位置，並於第11屆全國人大常委員立法規劃，納入《住房保障法》。

　　中國大陸在目前未完成《住宅保障法》未完成立法之前，中國大陸亦已有住房保障的各項措施，包括：

　　（一）經濟適用房：

　　在中國大陸的保障房政策中，首先要談到「經濟適用住房」，其簡稱為「經濟適用房」，其乃指政府提供政策優惠，限定「套型面積」和「銷售價格」，按照合理標準建設，面向城市「低收入住房困難家庭」供應，具有保障性質的住房政策。大陸國務院於1991年6月就在《關於繼續積極穩妥地進行城鎮住房制度改革的通知》中，就提出「大力發展經濟適用的商品房，優先解決無房戶和住房困難戶的住房問題」（註4）。經濟適用住房單套的建築面積控制在60平方來左右（參見大陸《經濟適用住房管理辦法》第15條前段）。

　　（二）廉租住房：

　　瞭解「經濟適用住房」之後，接著談到「廉租住房」，其簡稱為「廉租房」，城鎮廉租住房是指政府（單位）在住房領域實施社會保障職能，向具有「本市非農業常住戶口的最低收入家庭」和「其他需要保障的特殊家庭」提供「租金補貼」或者以「低廉租金」配租的具有「社會保障性質的住宅」。中國大陸於2006年5月17日召開的「國務院常務會議」針對樓市提整改措施中，有一條明確要求各地加快「城鎮廉租房制度」建設，規範發展「經濟適用房」，有步驟地解決「低收入家庭」的住房困難（註5）。依大陸《廉租住房保障辦法》第5條前段規定，廉租住房保障方式實行「貨幣補貼」和「實物配租」等相結合；現分述之如下：

　　1、貨幣補貼方式：採取貨幣補貼方式的，補貼額度按照城市低收入住房困難家庭現住房面積與保障面積標準的差額、每平方米租賃住房標準確定。

　　2、實物配租方式：配租面積為城市低收入住房困難家庭現住房面積與保障面積標準的差額（參見大陸《廉租住房保障辦法》第7條第1款、第8條第1款）。

　　（三）限價商品房：

　　瞭解「廉租住房」之後，接著談到「限價商品房」，其簡稱為「限價房」，又稱「兩限房」；其乃指經城市人民政府批准，在限制「套型比例」、限定「銷售價格」的基礎上，以競地價、競房價的方式，招標確定住宅項目開發建設單位，由「中標單位」按照約定標準建設，按照約定價位面向符合條件的居住銷售的「中低價位、中小型普通商品住房」，因為它限制地價，也限制房價；所以，又稱之為「兩限房」，限價商品住房政策不同於「經濟適用住房」，但同樣都屬於大陸城鎮住房保障體系的一項重要內容（註6）。就以北京市為例，其訂有《北京市限價商品住房管理辦法（試行）》，藉此規定，做為推動此一政策的依據。

　　（四）公共租賃住房：

　　瞭解限價商品房之後，接著談到「公共租賃房」，簡稱為「公租房」，大陸住房和城鎮建設部等七部門聯合制定《關於加快發展公共租賃住房的指導意見》，盼能立足國情，加快發展公共租賃住房，推動保障性安居工程建設，以適應民眾基本住房需求（註7）。就以北京市為例，其為此訂有《北京市公共租賃住房管理辦法》，該辦法第2條第2款定義「公共租賃住房」，指政府提供政策支持，限定戶型面積、供應對象和租金水平，面向本市「中低收入住房困難家庭等群體」出租的住房。

　　（五）棚戶區改造安置住房：

　　棚戶區是城市建成區範圍內、平房密度大、使用年限久、房屋質量差、人均建築面積小、基礎設施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、環境衛生髒、亂、差的區域及「城中村」。對此一區域實施棚戶區改造安置住房，是城鎮實物性住房保障改革中的一項。

　　（六）住房公積金：

　　國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體及其他在職職工繳存的長期住房儲金。大陸係於1999年頒布《住房公積金管理條例》。

六、台灣「居住正義」的政策理念

　　其次談到台灣為落實保障人民之居住權的作為。

　　台灣在「居住正義」理念實踐方面，以建立符合社會公義之整體住宅政策，減輕國民居住負擔及營造具有美感及永續觀念之城鄉環境，提升國民居住品質為目標；其策略如下：

　　1、提供中低收入戶及弱勢者住宅補貼

　　1.1賡續辦理「整合住宅補貼資源實施方案」、「青年安心成家方案」及「青年安心成家購屋優惠貸款」，提供租金補貼、購置住宅貸款利息補貼及修繕住宅貸款利息補貼。

　　1.2不增加自用住宅稅率，合理調整公告地價及房屋評定現值。

　　2、平衡都會地區住宅供需

　　2.1興建合宜及社會住宅等，紓緩住宅供需失衡地區居住問題及協助國民居住於適居社區。

　　2.2針對房價偏高地區可建而未建之閒置土地，推動限期建築及課徵空地稅；加速開發都會週邊地區，增加住宅土地供給。

　　3、推動不動產交易資訊透明化

　　3.1建構不動產交易實價登錄制度。

　　3.2配合不動產實價登錄制度之建置，逐步落實不動產交易實價課稅。

　　3.3推廣與輔導不動產租賃服務產業專業化經營，並建置成交案件資料庫。

　　4、實現土地徵收以市價補償

　　4.1確保土地徵收符合公益性及必要性，並加強優良農地保護。

　　4.2建立符合正義之土地徵收補償制度，明定以市價進行協議價購及市價補償。

　　5、提升城鄉居住環境品質

　　5.1加速都市更新，每年輔導25件以上更新案核定實施，改善都會居住品質。

　　5.2推動原住民族意象造景，並經由文化場域及景觀塑造、傳統住屋興建，強化部落認同感及辨識性，促進部落永續發展。

　　5.3均衡城鄉文化發展，活化演藝場館，協助縣(市)政府充實文化設施，以提升藝文活動參與總人次達30%以上；推動文化資產歷史環境整合示範點20處及美學計畫，以提升生活空間、環境之美感新意象。

七、台灣已實施《住宅法》，藉以實現「居住權」保障的理念

　　（一）台灣為實現「居住權」，已頒行《住宅法》

　　台灣有鑑於住宅供需失調，價格起伏波動過大，以及住宅市場資訊匱乏，民眾對於提升居住環境品質與各項居住需求，有殷切的期望。因此，台灣於2011年12月13日，經立法院三讀通過《住宅法》，並於同年12月30日公布，該法於第1條明揭立法目的在於：「為健全住宅市場，提供居住品質，使全體國民居住於適宜之住宅且享有尊嚴之居住環境。」乃基於《憲法》保障國民基本人權之精神，結合政府與民間資源，在健全的住宅市場、合宜居住品質之規劃下，達到依國民所得水準、身心機能、性別、年齡、家戶組成、族群文化等不同條件，均能擁有適宜且有尊嚴之居住環境之目標。

　　《住宅法》總計分為七章，第一章為「總則」，揭示本法的立法意旨、各級主管機關權責劃分與住宅計畫研擬及審議程序。第二章「住宅補貼」，明定住宅補貼的種類、申請條件、辦理方式及定期查核機制。第三章「社會住宅」，明定關於「社會住宅」的辦理方式、核准程序、民間興辦者的獎勵及優惠、經營管理、收費及得終止租約等情形。第四章「居住品質」，明定基本居住水準與住宅性能評估制度，及補助或獎勵推動提升住宅環境品質事項。第五章「住宅市場」，明定住宅市場與其他相關資訊的蒐集，及對於住宅供需失衡地區得採取市場調節措施。第六章「居住權利平等」，明定「住宅歧視」的情況、申訴處理機制及相關處罰。第七章「附則」，明定主管機關依本法就公有土地及建築物所為的處分、設定負擔或超過十年期間的租賃，排除相關公產管理法令的適用；及政府原辦理之各類住宅補貼的後續處理方式。

　　（二）台灣《住宅法》的四大目的

　　1、對弱勢的住宅補貼：為協助一定所得及財產以下家庭或個人獲得適居的住宅， 政府得視財務狀況，辦理「補貼住宅的貸款利息、租金或修繕費用」，包括「自建住宅貸款利息」、「自購住宅貸款」、「承租住宅租金」、「修繕住宅貸款利息」及「簡易修繕住宅費用」等補貼（註8）。

　　2、興辦社會住宅：所謂「社會住宅」是指由政府興辦或獎勵民間興辦，專供「出租」之用，並應提供至少10%以上比例出租予具「特殊情形或身分者」（註9）的住宅；政府必須自行興建或鼓勵民間興建「社會住宅」（註10）。

　　3、健全住宅市場的發展：政府應定期蒐集、分析住宅供給、需求、用地、金融、市場、交易價格及其他相關資訊，並定期公布住宅與不動產統計數據及指數等資訊（註11）。

　　4、維護公平的居住權利：「居住」既為基本人權，政府必須維護讓任何人皆應享有公平的居住權利，不受歧視對待（註12）；「住宅使用人」如為下列行為時，任何人不得拒絕或妨礙：

　　（1）自費從事必要的居住或公共空間無障礙修繕；

　　（2）因協助視覺功能障礙者的需要飼養導盲犬；

　　（3）合法使用住宅的「專有部分」及非屬約定專用的「共用部分」空間、設備及相關服務（註13）。

　　（三）台灣《住宅法》預期可達之效果：

　　1、將只租不售的「社會住宅」法制化：由於台灣《住宅法》明定由政府興辦或獎勵民間興辦之「社會住宅」，確認「只租不售」的基本原則，至少要提供10%比例給特殊情形或身份者，包括低收入戶、特殊境遇家庭、育有未成年子女3人以上、65歲以上老人、身心障礙者、受家暴者等弱勢團體居住，偏向社會福利政策。

　　2、提供住宅補貼方式：政府提供一定所得及財產以下民眾，可申請自建住宅貸款利息、自購住宅貸款利息、承租住宅租金、修繕住宅貸款利息及簡易修繕住宅費用等補貼；同一年度僅得擇一辦理，一定年限內以申請一次為限，避免資源重複使用，也促使所需民眾均可獲得適當補貼。

　　3、激勵民間主動興辦社會住宅：中央及地方主管機關為穩定住宅市場，在供需失衡的地區，得視實際情形採取興建住宅或其他必要的市場調節措施，招商方式、售價與租金方式、申請資格等，由中央主管機關訂定（註14），且鼓勵民間興辦社會住宅，主管機關提供優惠，例如：台灣《住宅法》第17條至第20條規定，藉此鼓勵民間興辦社會住宅。

　　4、訂定基本居住水準：台灣中央主管機關應該參考國外的作法，依照單位面積居住人數、家庭各成員私有空間（臥房數）、家庭公共空間（衛浴、廚房、餐廳數），來訂定基本居住水準，並大力推動無障礙住宅，另外促進整體住宅景觀之營造，得補助或獎勵興建具有客家、閩南、原住民等地方特色住宅。

　　5、住宅市場資訊健全化：為引導住宅市場健全發展，政府應定期蒐集、分析住宅市場、交易價格等其他相關資訊，並定期公布數據供民眾查詢，給予住宅及不動產市場資訊揭露的法源。

　　6、確保民眾居住權利：確認居住為基本人權，任何人皆應享有公平居住權利，對於住宅的承租戶承買戶或借款人不得有歧視對待，包括無障礙修繕、導盲犬之飼養等，均不得有拒絕之行為，違者可處新台幣10萬元以上50萬元以下之罰鍰（註15）。

 表二、《住宅法》相關子法一覽（註16）