文◎李永然．黃培修
一、前言
監獄為我國執行無期徒刑與有期徒刑受刑人的矯正執行機關，自政府遷台後陸續建設。但因矯正執行一向並未受重視，故除經費有限外，預算也經常遭到刪減，致監獄設施難以改善。而目前因受刑人數急遽增加，已呈現相當擁塞，設備不全，管理人員不足等等窘境，導致教化難收成效，矯正執行功能不彰的局面。以下即分別論及我國矯正執行機關的概況、收容人員與管理現狀的分析，來探討相關問題的形成，與現實問題改善的建議。
二、矯正行機關-監獄概況
我國監獄，共有成年男性監獄與女子監獄共26所，收容少年受刑人之誠正與明陽中學2所，成年監獄中又分有一般監獄與外役監獄（3所）。歷年來法務部一再增加核定收容人數，現已增到56,095人，但到民國(以下同)105年6月11日全國監獄總共收容62,895人，仍超收6,800人，即計超收19.2%（註2）。超收的情形，讓收容的受刑人生活擁擠，非但影響囚情，形成監獄管理上相當的困擾，更難收教化成效，而降低矯正執行功能，問題實非輕鬆。
三、監獄老舊收容空間及設施不足，受刑人生活困頓：
（一）監獄老舊情況：我國監獄老舊，受刑人的擁擠，數十年來已成矯正執行機關最常見，也是一直無法改善的問題。就像我國的首都監獄-台北監獄，係於52年1月設立，迄今已年有53年餘，而其餘各監獄超過40年共有6所，除新接收的軍事監獄外，年輕的監獄也已有16年以上的歷史（註3）。
（二）設施不足，致受刑人在監生活困頓，兩人權公約也形同具文：監獄行刑，除隔離惡性人員外，矯正惡性更是監獄矯正執行宗旨。監獄生活固難與一般社會生活比擬，但對執行自由行的受刑人生活處遇，亦不宜與現時社會平均生活水平，差異過鉅。然則，我國監獄老舊，設施不足，已嚴重影響受刑人的日常生活，今就受刑人一般生活必需的設施加以檢討，則有：
1.供水設備不足：監獄飲用水供應，都是使用自來水，甚至有些監獄還設置有RC逆滲透濾水設備，以製作供應飲用水，故水質尚佳，大致上尚無問題。但裝水容器大多使用塑膠容器，經常破舊，有些監獄用以裝置供應滾燙熱開水，難免分解而產生有毒化學成分。此外，有些監獄即便在冬天也僅供應冷開水，熱開水需另外要求，稍具微瑕。但一般用水，則為節約水費，故嚴格限制使用自來水。而受刑人清洗餐具、衣物，甚至洗澡用水，則均以抽取地下水或簡易過濾回收雨水等，供應受刑人使用。然這些非自來水，因過濾簡易，故水質經常不佳，藏雜細菌，是受刑人皮膚疾病的病源。但多年來，因經費限縮問題，致仍難以改善。
2.生活設施與空間不足：我國監獄受刑人絕大多數受刑人無床可睡，僅能打地鋪睡地板。而用餐時，除白天以工廠為餐廳外，也無獨立餐廳及用餐桌椅。受刑人在舍房期間，僅能或坐或蹲在舍房的地板上用餐。而舍房的馬桶，除大小便外，更須兼作清洗碗盤、洗滌衣服的排水設施。所以，各監均嚴禁受刑人上大號時使用衛生紙擦拭，以防止將衛生紙丟入馬桶，而堵塞馬桶。故如廁後只能用水清洗屁股，於是受刑人無衛生紙可擦屁股的傳聞，還鬧上新聞版面，喧嘩一時。當時有人更出面澄清，謂有些受刑人將舍房裡的馬桶，當作是「免治馬桶」，故未用衛生紙擦拭，但如此滑稽的說詞，竟出自我國某監獄典獄長之口，實在令人啼笑皆非。其實際原因是馬桶既要通大小便，也要洗碗盤清廚餘，因此怕用衛生紙阻塞馬桶，造成馬桶不通而已。
（三）醫療設施不足，受刑人自忍病痛：我國監獄收容的受刑人，少則數百人多則數千人，台中監獄收容人數竟多達5520人，儼如一個社區。因此，自需要有施備齊全的醫療設施。100年6月29日修正《全民健康保險法》第10條第4類被保險人，增加了在矯正機關接受刑之執行或接受保安處分、管訓處分之執行者，其保險費由中央矯正主管機關全額補助。
（四）綜觀監獄老舊及設施不足，已使監獄受刑人生活困頓，監獄雖無凌虐受刑人之意，但事實確實存在；且如此常見之非人道的情形，數十年來未曾有效改善，使得聯合國《公民與政治權利國際公約》及《經濟社會文化權利國際公約》有關人權的規定，儼然形同具文。
四、監獄超收擁擠，難收教化成效：
監獄超收情形，已多年難以改善，法務部矯正署於104年5月曾發表「矯正機關收容情形探討」一文（註4），研討分析我國監獄超收及受刑人擁擠情況。該文結論認為「矯正機關超額收容比率居高不下，易造成戒護管理及教化上之困擾， 且對矯正機關運作、收容人各項權益、刑罰有效執行等，產生許多負面影響。矯正署奉示於101年研提「疏解監所超收擁擠策略-改善監所十年計畫 規劃報告」，區分為優先、次要及配合重要政策專案辦理等階段賡續推動監所擴、改、增建計畫，以解決矯正機關超額收容問題。」。顯見，監獄超收擁擠情形，早已浮上檯面，但卻從未曾有效改善。105年6月間各監獄超額收容人數，以桃園監獄、臺北監獄、新竹監獄及高雄二監最多，台北監獄甚至超收逾千人；超額收容比率則以桃園監獄的47.84%及台北監獄的40.88%為超收比率最高之第1、2名，新竹監獄與高雄二監互為第3、4名。105年6月7日26所監獄中除澎湖、綠島、金門、桃園女子、臺中女子高雄女子、三所外役監獄等 9所監獄未超收外，餘17所監獄均呈現超額收容情形；超收比率逾平均數30%之監獄有4個，超收比率逾平均數20%之監獄有10所，超收比率為19.2%，較上文的104年3月超收情形更加嚴重，而其影響教化成效與收容人在監權利的狀況，自更加嚴峻。茲分析其原因如下：
（一）受刑人激增，監獄擁擠，難收教化成效：
監獄擁擠情形已延續多年，仍未有效改善。擁擠情形已使得原本每人0.7坪的法定收容空間，限縮小到0.4坪，甚至不到，其擁擠程度，已難以想像。使得受刑人夜間在舍房休息時，翻身就碰到他人，起身如廁回來就沒地方睡覺。白天則人數眾多，氣溫高增，而通風設備不足，加上限電限水以節約水電費等措施，使受刑人非但是整天汗流浹背，體位臭雜，燥熱難忍。因此，細菌叢生，皮膚病漫延十分嚴重，例如疥瘡、濕疹、癬疾、繡球癬等，已成為受刑人最普遍，也最困擾的疾病，每日皮膚科求診人數眾多，但甚難痊癒。對受刑人如此待遇，監獄雖無凌虐人犯之意，但卻有其實。而在如此環境下，受刑人已煩躁無比，難以度日。要說有所教化成效，實屬緣木求魚。
（二）《監獄行刑法》與《行刑累進處遇條例》相關監禁規定，因受刑人數擁擠已形同具文：
《監獄行刑法》與《行刑累進處遇條例》對新收、年老、疾病、長期刑及各及累進處遇各級受刑人的監禁，有獨居、雜居及分界監禁等相當規定（註5）。如此分類監禁，本有其戒護與教化成效的相當考量，故為上開主要矯正執行法律所明定。但因受刑人數擁擠，監獄在一般狀況下，僅能採取雜居監禁，僅對違規及有傳染病等特殊受刑人，採用「隔離監禁」。使得上開深具教化意義立法宗旨的法律規定，形同具文虛設。而監獄本身，自無從解決。
五、法務部矯正署目前的改善因應：
法務部矯正署於104年5月曾發表「矯正機關收容情形探討」，對監所人數超收擁擠的解決方法為擴、改、增建監獄，謹分述如下：
（一）新收軍事監獄、擴建與增設外役監獄：鑒於新建監獄，已無法趕上受刑人人數激增，故擴建、改建軍事監獄及增設外役監獄或分監，成為法務部矯正署因應因應受刑人人數增加，監獄壅擠的窘況的重要方法。
（二）擴建監獄：矯正署擬定矯正執行機關擴建計畫，於104年 2月26日臺中女子監獄擴建房舍竣工，核定容額增加356人。105年5月3日破土擴建宜蘭監獄，以增加1080人的受刑人員額；此外，也計畫擴建其他監獄。
（三）新收軍事監獄與增設外役監獄：法務部矯正署正處除積極改建已接收的軍事監獄，而於104年間分別成立「台南二監」與「八德外役監獄」外，更逐步增加外役監獄，而分別計畫成立「台中外役分監」與「屏東外役分監」，以緩解監所超收問題。
六、監獄管理問題：
《監獄行刑法》與《行刑累進處遇條例》是我國執行無期或有期徒刑等自由刑的主要法律規定，但對自由刑的定義與行刑範圍並無統一的解釋規定。大法官會議在釋字第544號及第669號解釋，略以：自由刑限制人身自由之刑罰，嚴重限制人民之基本權利，係屬不得已之最後手段。除非必須對其採強制隔離施以矯治，方能維護社會秩序時，其科處始屬正當合理。故自由刑的行刑範圍依上開大法官會議解釋及《憲法》第23條規定，自應以「法律」規定方屬有效。最高行政法院102年判字第514號判決意旨，曾指出：「按刑法對刑罰之具體執行，係以刑事訴訟法及監獄行刑法為具體規範。監獄依監獄行刑法對受刑人之通訊與言論自由所為之管制措施，乃執行限制受刑人人身自由而連帶課予之其他自由限制，而屬國家基於執行刑罰權之一環，故未創設新的規制效果」，即認為通訊與言論自由的管制措施，係屬自由刑行刑範圍。但《監獄行刑法》對執行自由刑的受刑人，並無言論自由限制，乃至無執行定義與範圍的規定。《監獄行刑法》固有監禁、戒護、作業、教化等規定，對受刑人的生活則有給養、衛生醫療、接見通信限制等規定，其中監禁、戒護與接見通信，與受刑人的生活最為攸關。但此項規定多屬管理受刑人方式的性質，而對受刑人執行自由刑的範圍，關乎受刑人在監人權問題，則並無統一規範。因此，致各個監獄只要不違背上開法律規定，即自行實施其他對受刑人生活及人權上的限制，且各監獄對受刑人的管理，非但未必相同，乃至同一監獄也因不同典獄長，致對受刑人的管理與權力限制，也有不同，且落差不小，致使受刑人的人權處於一種極不確定的狀態，其衍生之問題以下謹分述之：
（一）背離人權的軍事化管理：
軍事化管理是對團體生活很有效的管理方式，此項管理方式乃基於特別權力關係概念下，限制個人自由，而形統一行動規範的管理。其用於軍隊，自可強化戰鬥力而保家衛國。但「監獄」並非軍隊，係屬矯正機關而非國防機關。然我國監獄管理傳統文化，即是軍事化管理。故監獄裡唱軍歌答數、列隊齊步走、對管理員等各級員工問好，行舉手禮等比比皆是，且不論是否妥當，各監獄過了半世紀，管理方式卻依然如故，此雖尚無何侵害受刑人人權問題，但卻有監獄，規定受刑人與管理員或其他各級員工說話必須蹲下，抬頭大聲答話，且須帶「報告主管」、「回主管…」、「謝謝主管」等言語。還有監獄規定受刑人遇到戒護科長必須蹲下低頭接迎，待科長離開後方得抬頭起身，猶如接引封建時代皇帝的奴婢。此外，更不合理又有違法之嫌的管理方法，依然藉口為管理，比如：
1.管理員任意厲聲斥責、污辱、挖苦被「認為有違秩序」的受刑人，而不被認為有違公務員不得假借權力或利用職務上之機會，加損害於人的服務精神。
2.受刑人家屬依法本得帶給受刑人食品與必需物品，但監獄為了要銷售合作社日常生活貨品，竟嚴禁家屬攜帶上開日常必需物品給受刑人，而必得向合作社購買。如此，也不被認為有違反《監獄行刑法施行細則》第82條的規定。
3.《監獄行刑法施行細則》第69條規定，本應在冬天或早春供應熱水給受沐浴。但監獄卻以「氣溫未達規定」而不供應熱水，讓受刑人無法洗澡或只得忍受冷水侵體之苦。但監獄也不會被指為違反上開法規，而受到處置。
4.依《監獄行刑施行細則》第87條規定：「懲罰受刑人除依法應經監務委員會決議外，未經典獄長核准，不得執行。」，且應給予受刑人辯解的機會。但實際上一認為受刑人有違規應受懲罰，往往未經監獄會議決議或典獄長核准，隨即監禁於「違規房」獨居懲罰，甚至在僅有嫌疑的情形下，即監禁於「違規房」「隔離調查」。104年12月南部某監獄，因搜到一支手機，即逕認為是某受刑人違規持有，隨即監禁於「違規房」「隔離調查」，但五天後，卻發現確實非該受刑人所持有者，乃「釋放」該受刑人，但沒有道歉更沒任何補償，對執行此錯誤監禁的管理員，監方也沒認為有何違法之處。
5.遍查《監獄行刑法》及其施行細則，懲罰受刑人方式僅有「一、訓誡。二、停止接見一次至三次。三、強制勞動一日至五日，每日以二小時為限。四、停止購買物品。五、減少勞作金。六、停止戶外活動一日至七日。」（註6）。其內並無「違規房」獨居懲罰的規定；且上開二法對受刑人應受懲罰的事項，僅於《監獄行刑法》第76條有原則性規定「受刑人違背紀律」，但至於何種事項可被認為是「違背紀律」，則未曾規定；且上開法條亦未授權主管機關訂定「受刑人違背紀律」事項行政命令的授權利法規定，而依《中央法規標準法》第7條規定：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。」。按受刑人「違背紀律事項」事項，係屬《憲法》第23條規範的範疇，自應以「法律」訂定，否則至少應有母法授權法務部訂定相關行政命令，但因《監獄行刑法》並無此項規定，故法務部矯正署乃沿用前例公告《收容人違規情節及懲罰參考標準表》，規定法律或授權立法層級的「受刑人違背紀律」事項，作為監獄懲罰「違規」受刑人的依據。但其已違反「法律保留原則」。
（二）背離人格尊嚴的踐踏管理：某些監獄管理員工還存有「替天行道」，作賤受刑人的傾向，認為受刑人就是「壞人」，如不嚴厲踐踏其人格尊嚴，即難以管理，氣勢即難以壓制受刑人，甚至會反被壓制。故為了保衛自己，而先聲奪人。因此，這些管理人員在監獄裡，趾高氣昂，根本無視《監獄刑法施行細則》第28條：「管教受刑人，應具愛心與同情心，尊重其人格，並瞭解其本身關係事項，因勢利導。」的規定，此種情形非常不妥。更何況踐踏受刑人人格的管理，並不會降低或除去受刑人的惡性，反而讓受刑人在無監獄管理壓力的情形下，受到相同刺激時，即會瞬間爆發其原有惡性，而造成再犯或累犯，故絕非監獄教化所應採。
（三）監獄除自設上開種種違法處置的管理行為外，往往將這些管理行為解釋成為維護監獄紀律秩序與管理所必需者，以加以合理、合法化。而在監獄密閉式的群體裏，監獄管理人員只要不毆傷受刑人、不弄死受刑人、不收紅包、不接受不法利益，即使明明與法不合或無法可據的措施，都不會被舉為違法而受到處置。即使被檢舉，也不會有任何不利於監獄員工的處置（此設及受刑人申訴之權，容於日後再行撰文探討）。故有某監獄謝姓受刑人，不惜放棄假釋機會，而一再檢舉該監獄諸種不法情事，監方或矯正署不造成其所期待的處置，絕不罷休，而成該監獄與矯正署極大困擾。然而，監獄與受刑人間並不存有特別權力義務關係，大法官釋字第653號解釋中，已昭然若揭。故監獄實施軍事化管理本無法律或解釋上的依據，監獄實施軍事化管理，乃是一種方便，而不求專業及進步的鴕鳥心態。而各項非法管理措施，或踐踏受刑人人格的管理處置，更是應予修改或唾棄。
七、結論與建議
矯正機關的老舊及設施不足，可以修繕、擴建、改建，甚至新建來加以改善。但矯正執行法規過時與不足，即須矯正專業官員極盡腦汁，來修法或研擬新法。又矯正執行人員的過時與不當觀念，除靠教育訓練外，更賴法務部與矯正署等首長，祭出相關矯正執行策略，堅此百忍的強力推行。監獄裡永遠都有6萬餘名受刑人，他們也是中華民國的國民，將來也總有回歸社會的一天，而不可能永遠待在監獄裡。但如果受刑人的教化不彰，那每年數十億乃至上百億台幣的矯正預算，無異於「養老鼠咬布袋」了。因此，筆者認為矯正執行機關的改進，必須是政府重視矯正執行策略下的重要國策，而為了我國社會的安寧，重視矯正執行的發展與投資，絕對是值得的。而也唯有如此方能達到改善如今監獄存在的各種窘況。故筆者認為：
（一）監獄硬體的改造，除戒護專業要求外，應兼顧受刑人的生活照應，使監獄與社會一般生活品質，不要有太大差距。
（二）修訂過時與不足的矯正法規，以維護監獄管理合法化，及受刑人基本人權。更需創制能夠支應日後矯正執行發展的新法規（相關法規修改具體建議，將在「矯正執行法制」一文中探討）。
（三）矯正執行公務人員的再教育，與發展能夠配合我國矯正執行國策的矯正執行文化，以充分保章尊重監獄受刑人應有的基本人權。
俗云：「公門好修行」，矯正執行機關更是屬於這類性質的公門。只要稍具同理心，一個微笑，一句鼓勵的言語，一個拍拍肩膀的舉動，簡單又不違法的方便，對處在人生最低潮的受刑人，都能銘感五內，終身受用；但相反的不尊重乃至踐踏受刑人人格的舉動，則不論是否合法，受刑人將對管理人員記恨一輩子。佛教講「業因果報」，在這裡更應注意這是報應不爽的「因地」了！
註釋：
註1：「邊緣人權－我國矯正執行實務觀察與探討系列」：近年來，本協會由理事長率隊參訪各主要監獄關懷收容人，派員到各監所宣導人權及法律常識，並提供諮詢服務，使本會對收容人在監執行的狀況有較為深入的瞭解。綜合相關實務案例與法規，由本會黃培修博士整理撰擬，與李永然理事長討論修訂，分就我國矯正機關、收容人處遇與管理、矯正執行法制、假釋制度、外役監獄與矯正執行展望...等以系列專文探討，期能為我國矯正執行體制改革貢獻些許助力。
註2：法務部矯正署，2016年6月11日網站http://www.vst.moj.gov.tw/jqw_pub/
註3：各監設立迄今年限、核定人數、現收人數以及超收情形，參見各監所網站。
註4：法務部矯正署，http://www.rjsd.moj.gov.tw/RJSDWEB/common/WebListFile.ashx?list_id=1334
註5：《監獄行刑法》第14條至第18條，《行刑累進處遇條例》第26條至第28條。
註6：《監獄行刑法》第76條，《監獄行刑法第施行細則》第87條。
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