文/李永然(中華人權協會理事長兼TOPS團長)

  今年九月於美國紐約聯合國總部召開的「聯合國全球難民和移民問題峰會」,集結了全球193個國家的高層領導,就解決當前難民及移民的相關問題進行討論,並發佈了「關於難民和移民的紐約宣言」,作為本次會議的總結以及未來的努力目標。

  此會議是歷史上第一次,全球高層領導們就難民及移民人權問題而齊聚,這不僅顯示了當前難民及移民問題的規模已達前所未有的挑戰,更展現全球公民再也無法對難民與移民所承受的苦難視而不見,各界殷切期盼本次會議能為當前全球人道危機尋找更有效率的運作機制,並喚起國際社會同舟共濟的團結精神。聯合國難民署高級專員格蘭迪亦於本次會議召開前,向聯合國秘書長潘基文遞交了全球135萬公民連署的「支持難民(With refugees)」請願書,要求全球政府保障難民的基本人權,包括難民兒童的教育權、提供難民家庭安全的居所、以及賦予難民工作和學習的機會讓他們能積極貢獻社會。

  儘管全球193國高層領導首次為了難民及移民議題聚首,並簽署「關於難民和移民的紐約宣言」(以下簡稱「紐約宣言」),藉此展現他們對難民及移民的關心,但逐條閱讀「紐約宣言」中宣示的承諾,即可預見該宣言對於解決當前難民及移民問題的不足以及國際社會一如往常缺乏積極處理的決心及仁慈的承諾。目前難民收容及安置情形已呈現極為不平均的狀態,全球86%的難民人口都是由發展中國家所收容,不僅使這些經濟發展較為不穩定的國家背負龐大的財源壓力,更導致難民人權再次面臨威脅的情形發生;舉例來說,今年七月南蘇丹境內逐漸白熱化的衝突,在短短一個月內就有近萬難民逃向鄰國烏干達尋求庇護,儘管烏干達政府毫不猶豫地向被迫流離失所的南蘇丹平民敞開國門,但烏干達長年來已收容超過55萬名來自南蘇丹及剛果民主共和國的難民,當前又面臨必須在一個月內收容上萬人口的挑戰,不僅烏干達政府無法負荷,即便對於已開發國家來說都是極為困難的任務,也因此烏干達甚至一度出現無法提供難民食物的窘況。而解決此一問題的關鍵即在於國際社會必須建立一個公平且有效率的難民安置分配機制、在安置分配上訂有具體明確的準則、並設立相應的監督機制,以確保各國承擔起此一國際責任,才能確實保障難民人權。令人遺憾的是,眾所期盼的難民安置分配機制並未能於此具歷史性意義的會議中實現,許多國家亦未展現更多的善意及承諾,而是長篇幅宣揚本國至今所提供的人道援助,僅有少數國家願意提高難民安置人口,或表示將協助難民進入本地勞力市場;然而相較於當前6500萬流離失所者所陷的困境以及難民收容國所面臨的匱乏,這些杯水車薪的援助顯得微不足道,也因此各界對於「紐約宣言」是否能在不久的將來改善難民處境,仍抱持著質疑的態度。

  儘管會議本身並未如各界所期盼的帶來有魄力的改革及重大進程,聯合國難民署計劃於會議後開始籌備「難民問題全球契約」(Global Compact on Responsibility-Sharing for Refugees),將實現「紐約宣言」所需執行的各個階段性任務、難民安置分配機制及監督機制詳列出來,屆時國際社會須遵循契約中的規定,保障難民基本人權並共同承擔難民收容及安置責任,該契約預計於2018年完成。而在涵蓋詳細責任及制度的契約建置完成前,《難民問題全面響應框架》(Comprehensive Refugee Response Framework)將成為全球政府接待難民的準則,包括提供難民安全的飲水、食物、棲身之所、醫療照護等基本需求,以避免難民在收容國或安置國再度面臨人權侵害。儘管《難民問題全面響應框架》確實提供各國政府在接待難民的每個環節上都有符合國際人權法的準則可做對照,但對於各國的行為是毫無約束力的,因此盡速建立一個完善的《難民問題全球公約》,來約束各國履行相關國際責任,仍是當務之急。在全球化的時代,國際社會的關係是休戚與共的,不僅利益能共享,安全問題也會擴散,沒有一個國家能夠獨善其身,因此在關心國際難民及移民議題的同時,本會也呼籲台灣政府應盡速通過《難民法》草案,讓台灣成為人道援助的提供者,以實現我國以『人權立國』的理念與決心。
 

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