文◎李永然律師

一、我國《憲法》及聯合國《公民與政治權利公約》保障信仰宗教自由

  按我國《憲法》第13條規定:人民有信仰宗教的自由;而自民國98年12月10日已成為具有國內法律約束力的聯合國《公民與政治權利公約》,於其第18條中則規定「思想、良心、宗教、信仰自由」,該條文規定:

  1、人人有權享受思想、良心和宗教自由。此項權利包括維持或改變他的宗教或信仰的自由,以及單獨或集體、公開或秘密地以禮拜、戒律、實踐和教義來表明他的宗教或信仰的自由。

  2、任何人不得遭受足以損害他維持或改變他的宗教或信仰自由的強迫。

  3、表示自己的宗教或信仰的自由,僅只受法律所規定的以及為保障「公共安全」、「秩序」、「衛生」或「道德」或「他人的基本權利和自由」所必修的限制。

  4、本公約締約各國承擔,尊重父母(如適用時)和法定監護人保證他們的孩子能按照他們自己的信仰接受宗教和道德教育的自由。

  除上述規定外,《憲法》第7條也規定:「中華民國人民、無分…宗教…,在法律上一律平等」;亦即禁止「宗教歧視」。惟因日前《宗教團體法》草案引起各界爭議,筆者願藉本文表達對此一問題之看法。

二、國內屢有侵犯宗教自由之法律或行政命令

  由於我國《憲法》第13條規定宗教信仰自由,相當抽象,導致政府常於欠缺保障宗教自由的信念下,僅以「行政管理方便」的思維,訂立行政管制密度極高的法律或行政命令,例如:《監督寺廟條例》、《管理喇嘛寺廟條例》(前者己經大法官會議第573號解釋認定部份條文違憲,後者則已於民國92年6月11日廢止)…等,甚至《地方制度法》逕將「宗教輔導」列入直轄市、縣(市)的「自治事項」(《地方制度法》第18條、第19條),地方政府或地方立法機關也透過「自治規則」、「自治條例」等自治法規,美其名為「輔導」,實為「侵犯」或「過度限制」的宗教輔導規定,影響我國宗教團體的運用,致侵害宗教自由。

  此種現象在國內已形成常態,導致民國106年6月間內政部《宗教團體法》草案提出時,由於該草案內容行政管制密度過度,宗教界人士紛紛覺醒,起而反對該法律的制訂;甚至還呼籲要訂立《宗教自由保障基本法》;目前內政部也從善如流,而暫緩推動,但該法爭議已存在十餘年,一段時間就提上立法議程,即引起宗教界恐慌,消極阻擋並非良策,實應釜底抽薪,才是徹底解決之道!

三、宜訂立《宗教自由保障基本法》,具體化《憲法》保障「宗教信仰自由」的內涵。既然《憲法》及聯合國《公民與政治權利公約》保障人民之宗教信仰自由,但其規定既過於抽象,基於下述理由,宜訂立《宗教自由保障基本法》:

  (一)宗教信仰自由有助於實現社會正義、人民友好:

  按聯合國《世界人權宣言》和有關人權的各項國際公約,宣布「不歧視原則」、「法律之前人人平等的原則」及人人享有宗教信仰自由,乃因其有助於實現世界和平、社會正義和人民友好,且有助於消除種族歧視;
倘漠視或侵犯宗教信仰自由,恐將直接為人類帶來痛苦及彼此仇視,故聯合國重視宗教信仰自由的保障,除於《公民與政治權利公約》第18條規定保障宗教信仰自由;第20條第2項規定應訂立「法律」禁止鼓吹構成煽動歧視、敵視或強暴的宗教仇恨;更於1981年11月25日宣布《消除基於宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧視宣言》,在該宣言中訂有八條條文,針對宗教信仰自由予以「具體化」。

《消除基於宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧視宣言》
聯合國大會於一九八一年十一月二十五日第36/55號決議宣布
第一條
  1.人人皆應享有思想、良心和宗教自由的權利。這項權利應包括信奉自己所選擇的宗教或信仰的自由,以及個別或集體地、公開或私下地以禮拜、遵守教規、舉行儀式和傳播教義等表示他的宗教或信仰的自由。
  2.任何人不得受到壓制,而有損其選擇宗教或信仰的自由。
  3.有表明自己選擇的宗教或信仰的自由,其所受限制只能在法律所規定以及為了保障公共安全、秩序、衛生或道德、或他人的基本權利和自由所必需的範圍之內。
第二條
  1.任何國家、機關、團體或個人都不得以宗教或其他信仰為理由對任何人加以歧視。
  2.本宣言中”基於宗教或信仰原因的不容忍和歧視”一語係指以宗教或信仰為理由的任何區別、排斥、限制或偏袒,其目的或結果為取消或損害在乎等地位上對人權和基本自由的承認、享有和行使。
第三條 人與人之間由於宗教或信仰的原因進行歧視,這是對人的尊嚴的一種侮辱,是對《聯合國憲章》原則的否定,因而應該受到譴責,因為這樣做侵犯了經《世界人權宣言》布並由有關人權的各項國際公約加以詳細闡明的各項人權和基本自由,同時也為國與國之間建立和平友好關係設置了障礙。
第四條(歧視制止義務)
  1.凡在公民、經濟、政治、社會和文化等生活領域裏對人權和基本自由的承認、行使和享有等方面出現基於宗教或信仰原因的歧視行為,所有國家均應採取有效措施予以制止及消除。
  2.所有國家在必要時均應致力於制訂或廢除法律以禁止任何此類歧視行為,同時還應採取一切適當的措施反對這方面的基於宗教或其他信仰原因的不容忍現象。
第五條(兒童宗教教育)
  1.父母或法定監護人有權根據他們的宗教或信仰,並考慮到他們認為子女所應接受的道德教育來安排家庭生活。
  2.所有兒童均應享有按照其父母或法定監護人意願接受有關宗教或信仰方面的教育的權利;不得強迫他們接受違反其父母或法定監護人意願之宗教或信仰的教育,關於這方面的指導原則應以最能符合兒童的利益為準。
  3.所有兒童都應受到保護,使其不受任何形式的基於宗教或信仰原因的歧視。兒童所受的教育應貫徹諒解、容忍、各國人民友好、和平、博愛和尊重他人的宗教或信仰自由等精神,並使他們充分意識到應奉獻自由的精力和才能為其同胞服務。
  4.對不在其父母或法定監護人照管下的兒童,在宗教或信仰問題上也應適當考慮到他們所表示的意願,或任何其他可証明他們意願的表示,關於這方面的指導原則應以最能符合兒童的利益為準。
  5.兒童接受有關宗教或信仰的教育,其各種做法決不能損害兒童的身心健康或全面發展,關於這方面的情況可參照本宣言第一條第3款的規定。
  第六條(宗教信仰自由之內涵)

  按照本宣言第一條並考慮到第一條第3款的規定,有關思想、良心、宗教或信仰等方面的自由權利應著重包括下列各種自由:
  (a)有宗教禮拜和信仰集會之自由以及為此目的設立和保持一些場所之自由;
  (b)有設立和保持適當的慈善機構或人道主義性質機構的自由;
  (c)有適當製造、取得和使用有關宗教或信仰的儀式或習慣所需用品的自由;
  (d)有編寫、發行和散發有關宗教或信仰的刊物的自由;
  (e)有在適當的場所傳播宗教或信仰的自由;
  (f)有徵求和接受個人和機構的自願捐款和其他捐獻的自由;
  (g)有按照宗教或信仰之要求和標準,培養、委任和選舉適當領導人或指定領導接班人的自由;
  (h)有按照自己的宗教和信仰的戒律奉行安息日、過宗教節日以及舉行宗教儀式的自由;
  (i)有在國內和國際範圍內與個人和團體建立和保持宗教成信仰方面的聯繫的自由。
第七條(立法義務)
  本宣言所列的各種權利和自由應列入「國家立法」中,務使實際上人人都能享有這些權利和自由。
第八條 本宣言任何規定均不得解釋為對《世界人權宣言》和有關人權的各項國際公約所規定的任何權利有所限制或克減。

  (二)《憲法》第13條的宗教信仰自由保障,應包括「宗教團體」

  我國《憲法》第13條規定的對象為「人民」,是否包括「宗教團體」存有爭議;惟「宗教團體」屬宗教上的結社行為,屬「宗教信仰的表達」,也是宗教活動的實施,宜受《憲法》第13條宗教自由保障,故「宗教團體」也得享有宗教自由的保障,成為《憲法》第13條之基本權的主體(註)。若能有《宗教自由保障基本法》,即可於該法中予以明訂,俾求明確。

  (三)我國對諸多事項的保障訂有「基本法」

  在立法技巧上,我國有運用「基本法」的方式;例如為確立政府推動科學技術發展的基本方針與原則,於民國88年1月20日總統公布《科學技術基本法》;又為提升環境品質,以推動環境保護,總統於民國91年12月11日公布《環境基本法》;繼而為保障「原住民族基本權利」,促進原住民族生存發展,建立共存共榮的族群關係,總統更於民國94年2月5日公布《原住民族基本法》…等等。

  為保障宗教信仰自由,也可參照前述立法技術,先訂立《宗教自由保障基本法》,嗣後再訂立《宗教團體法》等相關宗教的法律,就較不易於引起宗教團體擔憂訂出有違憲之虞的法律。

  (四)「宗教事項」不屬於地方自治事項,宜由中央立法

  我國《中央法規標準法》第5條規定:下列事項應以「法律」定之:

  1、《憲法》或「法律」有明文規定,應以法律定之者;2、關於人民的權利、義務者;3、關於國家各機關的組織者;4、其他「重要事項」之應以法律定之者。

  對於「中央」與「地方」權限的劃分,「中央權限」規定於第107條、第108條;「地方權限」則規定於第109條、第110條。其中均未提及「宗教事項」。進而依《憲法》第111條規定:「除第一百零七條、第一百零八條、第一百零九條及第一百一十條列舉事項外,如有未盡事項發生者,有事務有全國一致之性質者屬於中央…」;「宗教事項」一方面涉及《憲法》所保障之人民的「基本權」,且又具有「全國一致的性質」,所以應由中央制訂「法律」;《地方制度法》竟將「宗教輔導」此一攸關宗教自由保障的事項,列入直轄市、縣市政府的「自治事項」,相當不妥;如能有《宗教自由保障基本法》的訂立,即可於該法中予以明確化,俾矯正目前之缺失,使往昔妨害宗教自由浮濫之地方政府的宗教輔導措施,得以杜絕。

四、《宗教自由保障基本法》宜包含之內容

  既有訂立《宗教自由保障基本法》的必要,對於該法建議至少應包含下述內容:

  1.禁止宗教歧視。
  2.宗教團體自主:內部組織、人事以及財政管理、處分。
  3.國家應尊重各宗教之特性及習慣。
  4.尊重傳統信仰之宗教行為:燒香、紙錢、燃放炮竹等。
  5.宗教教育自由。
  6.私立學校、軍隊、監獄或其他公共設施,因教化或禮拜之必要,得使個人或宗教團體為宗教行為,但不得強迫參與。
  7.排除適用《就業服務法》第5條與政府資訊公開相關法規。
  8.各宗教之法物、宗教團體之不動產等不得強制執行。
  9.設置宗教研修機構。
  10.國家應設立宗教專責機關與諮詢委員會。
  11.國家應依本法規定檢討現行法令及行政措施。
  12.其他(參酌聯合國《消除基於宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧視宣言》的規定而訂定其他規定)。

五、結語

  內政部所提《宗教團體法》草案共計五十九條條文,其中有不少條文並未符合「必要性」、「相當性」及「利害關係權衡」,執政當局掌握公權力應拿出「謙卑」的態度,虛心傾聽宗教團體的聲音,不執著個人的偏見,尊重《憲法》及聯合國《公民與政治權利公約》的精神,先訂立《宗教保障基本法》,再依法妥善制定合憲的《宗教團體法》,讓「信仰宗教自由」在美麗的寶島-台灣獲得實現,並使台灣的「宗教團體」維持現有健全的發展,俾益於台灣社會的安定,並確保國人的精神食糧,確立「多元文化國」! 

註、謝碩駿撰「宗教團體作為憲法第十三條之基本權主體」乙文,載月旦法學雜誌第113期,頁139,2004年10月出刊。

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台灣宗教自由的覺醒——從宗教團體法到宗教基本法的訂定

作者:釋如本、釋法藏、釋宏安、釋普暉、釋見引、陳清秀、李永然
出版日期:2017/12 初版
書號:3B10

宗教界該不該加以管理?又要如何管理?《宗教團體法》草案在行政院、立法院幾番進出,卻一直未有定論,癥結在哪?內政部於民國106年6月提出《宗教團體法》草案,引起軒然大波。宗教界首次團結提出建言,希望政府先制定《宗教自由基本法》保障權益,再訂定其他相關法案。本書邀集宗教人士、教授、律師共同針對宗教立法一事提出看法加以探討,並針對《宗教團體法》及《宗教自由基本法》提出建言。

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