一、問題提出
「市地重劃」,為「土地重劃」實施類型的方式之一(註1),均屬《憲法》第143條第4項:「國家對於土地之分配與整理,應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則,並規定其適當經營之面積。」有關土地政策目標的重要措施;要言之,國家或地方主管機關經由「市地重劃」等計畫實施,透過土地的交換分合與公共設施的開發建設,藉以達到促進土地的有效利用(註2)。然而,為了平衡兼顧「私人權益之保護」以及「社會公益的維護」,《憲法》第143條第1項中段也規定:「人民依法取得之土地所有權,應受法律之保障與限制。」;司法院大法官則是在釋字第564號解釋理由書中明確表示:「對人民依法取得之土地所有權,國家並非不得以法律為合理之限制……如手段對於目的而言尚屬適當,且限制對土地之利用至為輕微,則屬人民享受財產權同時所應負擔之社會義務」。
事實上,除了國家或地方主管機關之外,為了促進土地利用,擴大辦理「市地重劃」,《平均地權條例》第58條另以「獎勵」的方式,讓土地所有權人可以自行組織重劃會來辦理市地重劃;至於有關自辦市地重劃會的「組織」、「職權」、「重劃業務」以及「獎勵措施」等事項,則授權由中央主管機關定之(註3)。《獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法》(下稱:獎勵辦法)因此應運而生。如前所述,「市地重劃」制度在本質上,原本是屬於國家或地方自治團體必須辦理的公共事務,運作上理應由國家或地方自治團體自己來進行;但基於立法政策考量與事實上財政的需求,亦得在一定的法定條件下,由土地所有權人申請自行辦理「市地重劃」,國家或地方自治團體原則上只需負責必要程序的監督及審查職責。