永遠自然─李永然律師部落格

2008年7月29日下午3時，台北市人權諮詢委員會召開第9次會議，會議中共有四個專題報告及討論。會議由郝龍斌市長主持，中國人權協會理事長李永然、吳志光教授......等人均出席。

會中討論的議題，包括：
(1)捷運新莊機廠與樂生院舍拆除所牽涉之人權案執行情形說明案；
(2)台北市都市計畫容積移轉審查許可條件之訂定與公共設施保留地所有權人財產權保障專案報告；
(3)台北市保障原住民人權之相關具體措施；
(4)台北市婦女哺乳權現況專案報告。

上述四案之第二案係由「中華民國已開闢未徵收補償私有公共設施保留地全國自救會」及「台北市公共設施保留地權益促進會」兩會提出的陳情書，陳情內容如下：
陳　　情　　書
受文者：同正本
正  本：台北市政府人權保障諮詢委員會
副  本：陳慈陽委員
        董保城委員
        吳志光委員 
        王如玄委員 
        郭盈蘭委員 
        廖元豪委員 
        李永然委員
        馬潤明委員 
        王  蘋委員 
        吳秀光委員 
        葉慶元委員 
        盛治仁委員
        吳清基委員
        蘇盈貴委員
        師豫玲委員
        王卓鈞委員
        楊馨儀委員      
壹、主旨：
茲為《台北市都市計畫容積移轉審查許可條件》修正草案嚴重侵害地主財產權乙事，向  貴會提出緊急陳情。

貳、說明：
一、前言
聯合國大會通過之《世界人權宣言》第7條明揭：「人人在法律上悉屬平等，且應一體享受法律之平等保護。人人有權享受平等保護，以防止違反本宣言之任何歧視及煽動此種歧視之任何行為。」；而《公民與政治權利國際公約》第26條謂：「所有的人在法律前平等，並有權受法律的平等保護，無所歧視。在這方面，法律應禁止任何歧視並保證所有的人得到平等的和有效的保護，以免受基於種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身分等任何理由的歧視。」。《世界人權宣言》第17條又宣示：「一、人人有權單獨占有或與他人合有財產。二、任何人之財產不容無理剝奪。」。由此可知，「平等權」及「財產權」均為人民之基本人權，且已為一普世價值，國家不得任意侵害之。我國《憲法》中第7條關於平等權及第15條關於財產權保障之規定，即源自於此。
我國長期以來，多有私有土地劃設為公共設施保留地後，地方政府無預算進行徵收，又未設有劃設年限，導致土地閒置無法開發利用、地主權益嚴重受損卻求助無門之情形。全國由北到南，遭劃為公共設施保留地後經過二、三十年仍未徵收者比比皆是，此制度實侵害人民之財產權甚鉅。為解決公共設施保留地的問題，立法院於民國(以下同)91年增訂《都市計畫法》第 83條之1，設立容積移轉制度，本以為公共設施保留地之地主終有獲得補償之管道，然台北市政府竟百般設限，近來更擬增設「持有年限需5年以上」方得為容積移轉之規定，使得地主更難獲得補償。本會為台北市未徵收之私有公共設施保留地之地主所組成，懇請  貴會基於人權保障之宗旨，為本會會員伸張權利。
二、大法官會議於85年已明示政府機關未對既成巷道為徵收補償乃違反憲法保障人民財產權之意旨，應屬違憲：
我國《憲法》第15條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」，明確揭示政府應保障人民財產權之意旨，任何國家機關欲限制人民財產權須符合憲法第23條之比例原則。大法官會議於85年先後作成釋字第400號及釋字第406號解釋。釋字第400號解釋謂：「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。至於因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止。行政院中華民國六十七年七月十四日台六十七內字第六三○一號函及同院六十九年二月二十三日台六十九內字第二○七二號函與前述意旨不符部分，應不再援用。」
另釋字第406號解釋則揭示：「都市計畫法第十五條第一項第十款所稱『其他應加表明之事項』，係指同條項第一款至第九款以外與其性質相類而須表明於主要計畫書之事項，對於法律已另有明文規定之事項，自不得再依該款規定為限制或相反之表明或規定。都市計畫法第十七條第二項但書規定：『主要計畫公布已逾二年以上，而能確定建築線或主要公共設施已照主要計畫興建完成者，得依有關建築法令之規定，由主管建築機關指定建築線，核發建築執照』，旨在對於主要計畫公布已逾二年以上，因細部計畫未公布，致受不得建築使用及變更地形 (同條第二項前段) 限制之都市計畫土地，在可指定建築線之情形下，得依有關建築法令之規定，申請指定建築線，核發建築執照，解除其限建，以保障人民自由使用財產之憲法上權利。內政部中華民國七十三年二月二十日七十三台內營字第二一三三九二號函釋略謂：即使主要計畫發布實施己逾滿二年，如其 (主要) 計畫書內有『應擬定細部計畫後，始得申請建築使用，並應儘可能以市地重劃方式辦理』之規定者，人民申請建築執照，自可據以不准等語，顯係逾越首開規定，另作法律所無之限制。與《憲法》保障人民財產權之意旨不符，應不適用。」簡言之，釋字第400號解釋認為既成巷道未徵收為違憲；而釋字第406號解釋則認為行政機關未於一定期間內發布細部計畫，禁發建築執照之規定，乃侵害人民之財產權(即建築自由之侵害)，亦為違憲。
三、為解決公共設施保留地長期未徵收侵害人民財產權的問題，立法院於91年增訂《都市計畫法》第50條之2及第 83條之1，設立以地易地及容積移轉制度：
由於大法官會議作出前揭解釋，確立政府長期未徵收既成巷道及因細部計畫未公布而限制人民建築自由之行政行為有違憲法保障財產權之意旨，故政府為解決公共設施保留地長期未徵收侵害人民財產權的問題，立法院於91年增訂《都市計畫法》第50條之2及第 83條之1。《都市計畫法》第50條之2規定：「私有公共設施保留地得申請與公有非公用土地辦理交換，不受土地法、國有財產法及各級政府財產管理法令相關規定之限制；劃設逾二十五年未經政府取得者，得優先辦理交換。…」，主管機關亦據此訂定「都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換辦法」以資辦理。但實際上由於政府能夠交換土地數量不多，故實施成效不佳。
《都市計畫法》第 83條之1則規定：「公共設施保留地之取得、具有紀念性或藝術價值之建築與歷史建築之保存維護及公共開放空間之提供，得以容積移轉方式辦理。前項容積移轉之送出基地種類、可移出容積訂定方式、可移入容積地區範圍、接受基地可移入容積上限、換算公式、移轉方式、作業方法、辦理程序及應備書件等事項之辦法，由內政部定之。」，我國自此設立容積移轉制度。內政部依《都市計畫法》第 83條之1之授權，於93年訂立《都市計畫容積移轉實施辦法》作為全國各縣市辦理容積移轉之準則，台北市政府並於95年依該辦法制定了《台北市都市計畫容積移轉審查許可條件》，以作為台北市實施容積移轉之審查標準。此制度既可促進土地利用，又可解決地方政府無足夠預算徵收土地之問題，兼顧地主之財產權保障，使得土地已閒置多年而有苦難言之公共設施保留地地主終於可見解套之曙光。惟台北市自開始實施容積移轉以來，因諸多行政因素而成效不彰，公共設施保留地獲准為容積移轉之申請案件寥寥無幾，實辜負立法者之一番美意。
四、台北市政府提出之《台北市都市計畫容積移轉審查許可條件》修正草案，顯然違反《都市計畫法》第 83條之1之立法意旨，嚴重侵害公共設施保留地地主之財產權，並違反信賴保護及法律不溯及既往原則：
台北市政府近來提出《台北市都市計畫容積移轉審查許可條件》修正草案，竟擬將該審查許可條件第四點第一項之「公園用地、綠地、廣場」侷限於未開闢者，並將第四點第二項第一款第二類修正為：「已開闢計畫道路寬度達十五公尺以上，且持有年限達５年以上（繼承者不在此限）者。」將公園及道路用地均區分為已開闢及未開闢兩類，並就已開闢之道路用地部分增加地主持有年限需達5年以上之限制。此非但有違現行法律制度，對於長期以來受損已不可勝數之地主及台北市之土地利用無疑更是雪上加霜。
上開修正方向與我國之現行法制、人權保障及人民期待均背道而馳。已開闢之公共設施用地與未開闢者相較，已使用中之土地事實上已然成為市民之公共財，公眾均已享受到該土地之利益，地主之所有權實已幾乎等同喪失，市府更應優先取得其所有權以解決產權問題，地主亦應優先得到獎勵及補償。未開闢之公共設施用地地主雖無法就該土地為積極利用，然該土地尚在地主之管領權之下，可作某些臨時性之低度利用(如搭蓋臨時建築)，其所受侵害與已開闢之地主相比顯然較小。且已開闢之公共設施用地對於都市發展之貢獻已不可抹滅，無論現所有人之持有時間長短，均不影響該土地對於公眾所造成之利益；台北市政府欲將已劃設之公共設施用地作此差別待遇，實欠缺合理性基礎。
就公園、綠地用地而言，已開闢之土地已為改善市容及環境品質做出貢獻，較尚未開闢者更應得到獎勵及補償，怎可反將之排除在外？在市府無預算徵收、又不能適用容積移轉之情況下，豈不是使已開闢為公園用地、綠地及廣場用地之地主蒙受損失而永遠無法獲得合理之補償，而較晚開闢之地主反而因此得利？再觀諸道路用地之規定，無論已開闢或未開闢者均有容積移轉之適用，為何竟排除「已開闢公園用地、綠地及廣場用地」？
而道路用地部分，若該計畫道路已經開闢使用且達15公尺之標準，不應再增加持有年限之限制。蓋該道路對於都市發展之貢獻與所有人之持有時間長短無涉，增加此限制並不合理。且依《都市計畫容積移轉實施辦法》第10條之規定，容積移轉本得分次辦理，若今突增加「持有年限達5年以上」之限制，對於持有年限未達5年而容積尚未全部移轉之人民，亦造成無法預測之損害，嚴重侵害人民之信賴利益，且有損《都市計畫容積移轉實施辦法》第10條之原立意。《行政程序法》第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」本條後半段之文字即為所謂之「信賴保護原則」。而法律不溯及既往原則乃基於法律安定性及信賴保護之要求，而為《憲法》上拘束立法、行政及司法機關之基本原則。台北市政府身為行政機關，其一切行政行為應受前揭法律原則之拘束，豈能如此恣意妄為，視國家法制及人民基本權利為無物？退萬步言，為維法之安定性及法律不溯及既往之基本原則，即便欲增加此限制，亦應特別於修正時訂明自何時開始劃定之公共設施用地始受此條件之限制，在該時點前劃定之公共設施用地不受影響，以保障人民之信賴利益。
五、該修正草案內容增加母法所無之限制，已逾越母法之授權：
再者，自法位階而言，《台北市都市計畫容積移轉審查許可條件》其法位階應為《地方制度法》第29條所規定之「委辦規則」：「直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所為辦理上級機關委辦事項，得依其法定職權或基於法律、中央法規之授權，訂定委辦規則。委辦規則應函報委辦機關核定後發布之；其名稱準用自治規則之規定。」。《台北市都市計畫容積移轉審查許可條件》之制定權源既為《都市計畫法》第 83條之1及《都市計畫容積移轉實施辦法》，其內容自不得逾越該二個母法之授權，對人民增加母法所無之限制。《都市計畫容積移轉實施辦法》第6條關於「送出基地」之規範中，並無送出基地所有人持有時間須5年以上之限制，亦未區分「已開闢」及「未開闢」而異其處理；《台北市都市計畫容積移轉審查許可條件》若擅自增訂此母法所無之限制，恐有逾越母法授權範圍而無效之虞。
六、該修正草案內容違反平等原則：
《憲法》第7條及《行政程序法》第6條之規定明揭政府之行政應受平等原則之拘束，任何國家機關之行為均不得無正當理由對人民為差別待遇，此為民主憲政國家之政府不可違背之憲法基本原則。我國之公共設施保留地未設有徵收年限，對於人民之財產權侵害鉅大，實非民主國家所應為，政府機關應積極設法解決此等土地之產權問題並彌補地主因行政行為所受之損害。然自台北市政府開始實施容積移轉以來，對於古蹟及歷史建築所定著之私有土地容積移轉申請及審查條件相當寬鬆，幾乎未有限制，而對於公共設施保留地之容積移轉條件卻限制重重，且日趨嚴苛。惟自財產權受侵害之程度觀之，歷史建築所定著之私有土地仍由所有權人佔有使用，並可任意將建物及土地出租出售，其財產權所受之限制僅有不得將歷史建築改建或拆除重建而已，政府機關還需定期為其修繕建物。反觀公共設施保留地之地主，其所有權已幾近被完全剝奪，無法對該土地進行利用，亦難以出租或出售；尤其是已開闢之土地及既成巷道，地主之所有權實際上已等同喪失。兩者相較之下，公共設施保留地地主財產權所受之侵害顯然遠大於古蹟及歷史建築所定著之私有土地地主，理應優先對公共設施保留地地主為補償。今台北市政府竟反其道而行，放寬古蹟及歷史建築所定著私有土地之容積移轉條件，而對於公共設施保留地之地主嚴加限制，其顯然係對於公共設施保留地之地主為不合理之差別待遇，有違前述之平等原則。
又自內政部訂定之《都市計畫容積移轉實施辦法》實施後，各地方政府之容積移轉均已行之有年。各縣市之公共設施保留地之價值因此制度之施行而大有起色，後手取得土地之對價亦相對提高不少，買受公共設施保留地者究有何理由可被認定為不值得保護？容積移轉制度之目的既在於有助政府取得公共設施用地並兼顧保障地主之財產權，台北市政府增加「取得時間五年以上之限制」完全無益於制度目的，僅以取得時間作為差別待遇之粗糙基準更是顯然違反「平等原則」，無端罔顧後手地主之權益。
七、該修正草案實無法達成防止投資炒作之目的，反過度侵害地主之財產權，違反《憲法》第23條之比例原則：
就開放容積移轉之政策考量方面，政府顧慮者不外乎投資客炒作套利、開放容積移轉之比例過高衝擊地區生活品質等問題。然而，設定「取得時間五年以上」之限制對前揭問題亦無助益。就防止投資客炒作問題而言，《都市計畫容積移轉實施辦法》自88年發布以來，至今已8年餘，若有為炒作套利而收購公共設施保留地之事，早就木已成舟，現今再設五年之取得時間限制實為亡羊補牢。對於早期已以低價收購公共設施保留地者並未造成太大影響，而近期以較高成本取得土地者卻反而無端受害，輕重顯然失衡。又設此限制後，公共設施保留地之交易將會受到抑制，對於較弱勢地主之權益反而影響最大；其若無相當之知識能力自行與建商直接接觸合作，《都市計畫容積移轉實施辦法》增加送出基地持有時間之限制後，弱勢地主將更難以轉賣之方式利用其所有之公共設施保留地，或是其轉賣價格將嚴重下跌。反之，原本即資力雄厚、關係良好或是早已在五年以前低價取得土地之地主根本不受影響。準此，增加持有年限限制之粗糙立法根本無法達其立法目的。
況且，在自由經濟之環境下，土地交易本為正常之社會常態，市場交易價格亦會因大環境而有所調整，政府不應為過度之干預。政府今特就公共設施保留地地主之權益以時間為標準而區分不同之待遇，實有違「平等原則」，顯然欠缺堅實之基礎。就開放容積移轉之比例過高恐衝擊地區生活品質之問題，亦不可能以限制持有時間之方式來解決。目前全國各縣市大多以分階段開放容積移轉之方式以避免短時間內容積暴增之問題。例如台南市目前只開放公園綠地之公設保留地始能為容積移轉；新竹市第一階段亦只開放公園綠地保留地，最近第二階段才開放道路用地部分；而台中市則是以「劃設時間」15年以上者為優先，以「劃設時間」來分散容積移轉之數量。各縣市為因應此問題，皆有不同之處理方式，但目前全國尚無任何縣市在送出基地部分設置「持有時間」之限制。再觀諸目前全國各縣市之容積移轉審查許可條件或作業要點，主要均是在限制接受基地之條件，對送出基地之限制甚少，至多僅以前述方式分階段開放以避免環境衝擊。「限制持有時間」之手段非但對地主極為不公平，對分散容積移轉數量亦無明顯之助益，設此限制並無實益。
《憲法》第23條規定：「以上列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」，此即為學界所稱之「比例原則」；而《行政程序法》第7條將其具體內容已作明確之規定：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」由此可知，比例原則之主要內涵有三：合目的性、最小侵害手段、所保護之公益必須顯然大於所犧牲之人民利益。綜前所述，台北市政府增設5年之持有年限，實無法達成其預定之目的，連比例原則之第一道門檻--「合目的性」均無法跨越，更何況其絕非最小侵害手段(如他縣市所採用之分階段開放方式，侵害較小)，亦看不出其所欲保障之公益究竟為何？準此，該修正草案之內容顯然嚴重違反《憲法》之比例原則。
八、結語
近年來人權與法治觀念抬頭，政府有心改正財產權侵害之窳陋而設容積移轉制度，對於人民財產權之保障可謂已往前邁進一大步，公共設施保留地之地主亦已感受國家欲保障、彌補受損地主之善意。然台北市政府竟擬反其道而行，就容積移轉政策增加中央法規所無之限制，嚴重傷害地主之信賴保護及財產權等基本人權，對本會會員相當不公。  貴會之宗旨既在促進人權之保障，在此懇請各位委員傾聽公共設施保留地地主之心聲，為我們爭取應有之保障及權利，監督台北市政府之政策，切勿使首善之都恣意訂立違反中央法令之地方法規，大開人權保障之倒車，損及我國之憲政精神及法律制度。

         陳情人    
中華民國已開闢未徵收補償私有公共設施保留地全國地主自救會    
主任委員：陳豊運

                    台北市公共設施保留地權益促進會 
              　　　理事長：李振嘉    敬上

陳情人    
中華民國已開闢未徵收補償私有公共設施保留地全國地主自救會    
主任委員：李振嘉

                    台北市公共設施保留地權益促進會 
                    理事長：翁聖儒
                                                    敬上

中華民國97年7月24日