一、前言

  (一)聯合國大會通過之《世界人權宣言》第7條明揭:「人人在法律上悉屬平等,且應一體享受法律之平等保護。人人有權享受平等保護,以防止違反本宣言之任何歧視及煽動此種歧視之任何行為。」;而《公民與政治權利國際公約》第26條謂:「所有的人在法律前平等,並有權受法律的平等保護,無所歧視。在這方面,法律應禁止任何歧視並保證所有的人得到平等的和有效的保護,以免受基於種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身分等任何理由的歧視。」。《世界人權宣言》第17條又宣示:「一、人人有權單獨占有或與他人合有財產。二、任何人之財產不容無理剝奪。」。由此可知,「平等權」及「財產權」均為人民之基本人權,且已為一普世價值,國家不得任意侵害之。我國《憲法》中第7條關於平等權及第15條關於財產權保障之規定,即源自於此。

  (二)我國長期以來,多有私有土地劃設為公共設施保留地後,地方政府無預算進行徵收,又未設有劃設年限,導致土地閒置無法開發利用、地主權益嚴重受損卻求助無門之情形。全國由北到南,遭劃為公共設施保留地後經過二、三十年仍未徵收者比比皆是,此制度實侵害人民之「財產權」甚鉅。為解決公共設施保留地的問題,立法院於民國(以下同)91年增訂《都市計畫法》第83-1條,設立容積移轉制度,本以為公共設施保留地之地主終有獲得補償之管道,然《臺北市都市計畫容積移轉及容積代金施行自治條例(草案)》規定,將自《臺北市都市計畫容積移轉及容積代金施行自治條例(草案)》施行日起三年後,排除「以捐贈私有公共設施保留地移入容積」方式辦理移入容積,僅限以「繳納容積代金」及「移入經市政府登錄公告為歷史建築或認定有保存價值之建築物所定著之私有土地之容積」方式辦理移入容積,嚴重侵害人民財產權。基於人權保障之宗旨,針對《臺北市都市計畫容積移轉及容積代金施行自治條例(草案)》提出以下之意見。

  二、《臺北市都市計畫容積移轉及容積代金施行自治條例(草案)》第3條第1項及第4條第1條規定,自《臺北市都市計畫容積移轉及容積代金施行自治條例(草案)》施行日起三年後,排除「以捐贈私有公共設施保留地移入容積」方式辦理移入容積,僅限以「繳納容積代金」及「移入經市政府登錄公告為歷史建築或認定有保存價值之建築物所定著之私有土地之容積」方式辦理移入容積,增加《都市計畫法》第83-1條所無的限制,明顯違反《憲法》第23條的「法律保留原則」,而依《地方制度法》第30條第1項規定,應屬無效:

  (一)按「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由,避免緊急危難,維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。」《憲法》第23條著有明文。亦即,關於人民自由權利之限制,應以「法律」加以規範,此為「法律保留原則」。

  (二)次按「公共設施保留地之取得、具有紀念性或藝術價值之建築與歷史建築之保存維護及公共開放空間之提供,得以容積移轉方式辦理。前項容積移轉之送出基地種類、可移出容積訂定方式、可移入容積地區範圍、接受基地可移入容積上限、換算公式、移轉方式、折繳代金、作業方法、辦理程序及應備書件等事項之辦法,由內政部定之。」《都市計畫法》第83-1條定有明文。

  (三)復按「I.自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者,無效。II.自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸者,無效。III.委辦規則與憲法、法律、中央法令牴觸者,無效。IV.第一項及第二項發生牴觸無效者,分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府予以函告。V.第三項發生牴觸無效者,由委辦機關予以函告無效。VI.自治法規與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例有無牴觸發生疑義時,得聲請司法院解釋之。」《地方制度法》第30條著有明文。另《地方制度法》第18條第6款及同法第28條也分別規定:「下列各款為直轄市自治事項:…六、關於都市計畫及營建事項如下: (一)直轄市都市計畫之擬定、審議及執行。(二)直轄市建築管理。(三)直轄市住宅業務。(四)直轄市下水道建設及管理。(五)直轄市公園綠地之設立及管理。(六)直轄市營建廢棄土之處理。」及「下列事項以自治條例定之:一、法律或自治條例規定應經地方立法機關議決者。二、創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。三、關於地方自治團體及所營事業機構之組織者。四、其他重要事項,經地方立法機關議決應以自治條例定之者。」。

  (四)再按,司法院大法官釋字第443號解釋理由書載明:「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣,凡不妨害社會秩序公共利益者,均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障:關於人民身體之自由,憲法第八條規定即較為詳盡,其中內容屬於憲法保留之事項者,縱令立法機關,亦不得制定法律加以限制(參照本院釋字第三九二號解釋理由書),而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利,則於符合憲法第二十三條之條件下,得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定,與所謂規範密度有關,應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異:諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者,必須遵守罪刑法定主義,以制定法律之方式為之;涉及人民其他自由權利之限制者,亦應由法律加以規定,如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時,其授權應符合具體明確之原則;若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項,則得由主管機關發布命令為必要之規範,雖因而對人民產生不便或輕微影響,尚非憲法所不許。又關於給付行政措施,其受法律規範之密度,自較限制人民權益者寬鬆,倘涉及公共利益之重大事項者,應有法律或法律授權之命令為依據之必要,乃屬當然。」。另司法院大法官釋字第707號解釋理由書亦載稱:「基於憲法上法律保留原則,政府之行政措施雖未限制人民之自由權利,但如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者,原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據,主管機關始得據以訂定法規命令(本院釋字第四四三號、第六一四號、第六五八號解釋參照)。教育為國家社會發展之根基,教師肩負為國家造育人才之任務,其執行教育工作之良窳,攸關教育成敗至鉅,並間接影響人民之受教權。為使教師安心致力於教育工作,以提昇教育品質,其生活自應予以保障。憲法第一百六十五條即規定,國家應保障教育工作者之生活,並依國民經濟之進展,隨時提高其待遇。教師待遇之高低,包括其敘薪核計,關係教師生活之保障,除屬憲法第十五條財產權之保障外,亦屬涉及公共利益之重大事項。是有關教師之待遇事項,自應以法律或法律明確授權之命令予以規範,始為憲法所許。」。

  (五)經查,《臺北市都市計畫容積移轉及容積代金施行自治條例(草案)》第1條規定:「臺北市(以下簡稱本市)為促進都市有秩序發展、維護都市開發之合理公平性,並加速公共設施保留地之取得,特制定本自治條例。有關依都市計畫法、都市計畫容積移轉實施辦法及其授權訂定之法規辦理容積移轉,適用本自治條例之規定。」,其中制定條文說明中載明:「一 明定本自治條例之立法目的及意旨。二 有關本市依『都市計畫容積移轉實施辦法』辦理容積移轉者,適用本自治條例規定。三 本自治條例立法依據如下:(一)地方制度法第十八條第六款及第二十八條。(二)都市計畫容積移轉實施辦法第4條第1項:『直轄市、縣(市)主管機關為辦理容積移轉,得考量都市發展密度、發展總量、公共設施劃設水準及發展優先次序,訂定審查許可條件,提經該管都市計畫委員會或都市設計審議委員會審議通過後實施之。』。(三)臺北市土地使用分區管制自治條例第97條之7:『本市為加速都市計畫公共設施保留地之取得,保存歷史街區及歷史建築物,並維護都市景觀及開發之公平合理性,建築基地之建築樓地板面積得以移轉至其他建築基地。前項容積移轉審查許可條件,另以自治條例定之。』。」云云。惟查,《都市計畫法》第83-1條第1項明定:「公共設施保留地之取得、具有紀念性或藝術價值之建築與歷史建築之保存維護及公共開放空間之提供,得以容積移轉方式辦理。」,足徵取得之公共設施保留地,得以容積移轉方式辦理。再者,《都市計畫法》第83-1條第2項也明定:「前項容積移轉之送出基地種類、可移出容積訂定方式、可移入容積地區範圍、接受基地可移入容積上限、換算公式、移轉方式、折繳代金、作業方法、辦理程序及應備書件等事項之辦法,由內政部定之。」,可知並無排除「以捐贈私有公共設施保留地移入容積」方式辦理移入容積,僅限以「繳納容積代金」及「移入經市政府登錄公告為歷史建築或認定有保存價值之建築物所定著之私有土地之容積」方式辦理移入容積。再者,參照上開司法院大法官解釋意旨,涉及人民其他自由權利之限制者,亦應由「法律」加以規定,如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時,其授權應符合具體明確之原則,故《臺北市都市計畫容積移轉及容積代金施行自治條例(草案)》,除背離《臺北市都市計畫容積移轉及容積代金施行自治條例(草案)》第1條第1項「加速公共設施保留地之取得」之立法目的及意旨外,更不符合《都市計畫法》第83-1條第1項立法意旨即公共設施保留地之取得,得以容積移轉方式辦理,明顯違反《憲法》第23條的「法律保留原則」。

  (六)次查,《臺北市都市計畫容積移轉及容積代金施行自治條例(草案)》第3條第1項及第4條第1項分別規定:「接受基地依本自治條例移入容積之方式,除依第四條規定外,以下列各款為限:一 繳納容積代金。二 移入經市政府登錄公告為歷史建築或認定有保存價值之建築物所定著之私有土地之容積。」及「自本自治條例施行日起三年內,接受基地所有權人得以贈與市政府市政府本市都市計畫區內私有公共設施保留地方式移入容積」,其中第4條制定條文說明中載明:「一、明定以捐贈私有公共設施保留地移入容積方式之相關規定及落日機制。二、考量全面以實施容積代金辦理公共設施容積移轉對於現行制度之衝擊,本自治條例以漸進方式推動容積代金制度,本條例明訂自本自治條例施行日起三年內適用仍得以捐贈土地方式辦理容積移轉,自第四年起停止適用。並為循序漸進推動容積代金制度,接受基地依本條規定移入之容積量,不得超過當次申請容積量之百分之五十。…五、現行許可條件有關已開闢道路用地持有年限之規定,係為避免投機炒作,考量該規定施行已逾5年,且本自治條例對於捐地容積移轉機制已訂有落日期限,爰取消已開闢道路用地須持有5年之限制。」,惟《都市計畫法》第83-1條第2項規定:「前項容積移轉之送出基地種類、可移出容積訂定方式、可移入容積地區範圍、接受基地可移入容積上限、換算公式、移轉方式、折繳代金、作業方法、辦理程序及應備書件等事項之辦法,由內政部定之。」,並無規定「折繳代金」可完全取代「私有都市計畫公共設施保留地作為送出基地申請移轉容積」,可知《臺北市都市計畫容積移轉及容積代金施行自治條例(草案)》第3條第1項及第4條第1項規定係屬法律保留之事項為規定,逾越母法《都市計畫法》第83-1條第2項規定的限度,增加《都市計畫法》第83-1條第2項所無的限制,明顯違反《憲法》第23條的「法律保留原則」,而依《地方制度法》第30條第1項規定,自治條例與憲法、法律牴觸而無效。

  (七)小結:《臺北市都市計畫容積移轉及容積代金施行自治條例(草案)》第3條第1項及第4條第1項規定逾越母法《都市計畫法》第83-1條第2項規定的限度,增加《都市計畫法》第83-1條第2項所無的限制,依法不應予以制定,方不致於違反《憲法》第23條的「法律保留原則」,導致成為《地方制度法》第30條第1項所規定,自治條例與憲法、法律牴觸而無效之情形。

  三、《臺北市都市計畫容積移轉及容積代金施行自治條例(草案)》第3條第1項及第4條第1項規定,排除「以捐贈私有公共設施保留地移入容積」方式辦理移入容積,除增加《都市計畫容積移轉實施辦法》第6條所無的限制,依《地方制度法》第30條第1項規定應屬無效外,也明顯侵害人民「財產權」,違反《憲法》第15條關於人民「財產權」應予保障之規定:

  (一)按《憲法》第15條規定:「人民之生存權、工作權及財產權,應予保障。」。

  (二)次按「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者,無效。自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸者,無效。委辦規則與憲法、法律、中央法令牴觸者,無效。第一項及第二項發生牴觸無效者,分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府予以函告。第三項發生牴觸無效者,由委辦機關予以函告無效。自治法規與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例有無牴觸發生疑義時,得聲請司法院解釋之。」《地方制度法》第30條訂有明文。

  (三)復按「送出基地以下列各款土地為限:一、都市計畫表明應予保存或經直轄市、縣(市)主管機關認定有保存價值之建築所定著之土地。二、為改善都市環境或景觀,提供作為公共開放空間使用之可建築土地。三、私有都市計畫公共設施保留地。但不包括都市計畫書規定應以區段徵收、市地重劃或其他方式整體開發取得者。前項第一款之認定基準及程序,由當地直轄市、縣(市)主管機關定之。第一項第二款之土地,其坵形應完整,面積不得小於五百平方公尺。但因法令變更致不能建築使用者,或經直轄市、縣(市)政府勘定無法合併建築之小建築基地,不在此限。」及「送出基地申請移轉容積時,以移轉至同一主要計畫地區範圍內之其他可建築用地建築使用為限;都市計畫原擬定機關得考量都市整體發展情況,指定移入地區範圍,必要時,並得送請上級都市計畫委員會審定之。前條第一項第一款送出基地申請移轉容積,其情形特殊者,提經內政部都市計畫委員會審議通過後,得移轉至同一直轄市、縣 (市) 之其他主要計畫地區。」《都市計畫容積移轉實施辦法》第6條及同辦法第7條分別定有明文。

  (四)另按,大法官釋字第400號解釋謂:「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定,旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能,並免於遭受公權力或第三人之侵害,俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要,國家機關雖得依法徵收人民之財產,但應給予相當之補償,方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者,其所有權人對土地既已無從自由使用收益,形成因公益而特別犧牲其財產上之利益,國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償,各級政府如因經費困難,不能對上述道路全面徵收補償,有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收,僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用,毋庸同時徵收補償,顯與平等原則相違。至於因地理環境或人文狀況改變,既成道路喪失其原有功能者,則應隨時檢討並予廢止。行政院中華民國六十七年七月十四日台六十七內字第六三○一號函及同院六十九年二月二十三日台六十九內字第二○七二號函與前述意旨不符部分,應不再援用。」另「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定,旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能,並免於遭受公權力或第三人之侵害,俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。惟個人行使財產權仍應依法受社會責任及環境生態責任之限制,其因此類責任使財產之利用有所限制,而形成個人利益之特別犧牲,社會公眾並因而受益者,應享有相當補償之權利。至國家因興辦公共事業或因實施國家經濟政策,雖得依法律規定徵收私有土地(參照土地法第二百零八條及第二百零九條),但應給予相當之補償,方符首開憲法保障財產權之意旨。」,亦有大法官釋字第400號解釋理由書可稽。又大法官釋字第406號解釋則揭示:「都市計畫法第十五條第一項第十款所稱『其他應加表明之事項』,係指同條項第一款至第九款以外與其性質相類而須表明於主要計畫書之事項,對於法律已另有明文規定之事項,自不得再依該款規定為限制或相反之表明或規定。都市計畫法第十七條第二項但書規定:『主要計畫公布已逾二年以上,而能確定建築線或主要公共設施已照主要計畫興建完成者,得依有關建築法令之規定,由主管建築機關指定建築線,核發建築執照』,旨在對於主要計畫公布已逾二年以上,因細部計畫未公布,致受不得建築使用及變更地形 (同條第二項前段) 限制之都市計畫土地,在可指定建築線之情形下,得依有關建築法令之規定,申請指定建築線,核發建築執照,解除其限建,以保障人民自由使用財產之憲法上權利。內政部中華民國七十三年二月二十日七十三台內營字第二一三三九二號函釋略謂:即使主要計畫發布實施己逾滿二年,如其 (主要) 計畫書內有『應擬定細部計畫後,始得申請建築使用,並應儘可能以市地重劃方式辦理』之規定者,人民申請建築執照,自可據以不准等語,顯係逾越首開規定,另作法律所無之限制。與《憲法》保障人民財產權之意旨不符,應不適用。」簡言之,釋字第400號解釋認為既成巷道未徵收為違憲;而釋字第406號解釋則認為行政機關未於一定期間內發布細部計畫,禁發建築執照之規定,乃侵害人民之財產權(即建築自由之侵害),亦為違憲。

  (五)經查,由於大法官會議作出前揭解釋,確立政府長期未徵收既成巷道及因細部計畫未公布而限制人民建築自由之行政行為有違《憲法》保障財產權之意旨,故政府為解決公共設施保留地長期未徵收侵害人民財產權的問題,立法院始於91年增訂《都市計畫法》第50-2條及第83-1條。《都市計畫法》第50-2條規定:「私有公共設施保留地得申請與公有非公用土地辦理交換,不受土地法、國有財產法及各級政府財產管理法令相關規定之限制;劃設逾二十五年未經政府取得者,得優先辦理交換。…」,主管機關亦據此訂定「都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換辦法」以資辦理。但實際上由於政府能夠交換土地數量不多,故實施成效不佳。而《都市計畫法》第83-1條則規定:「公共設施保留地之取得、具有紀念性或藝術價值之建築與歷史建築之保存維護及公共開放空間之提供,得以容積移轉方式辦理。前項容積移轉之送出基地種類、可移出容積訂定方式、可移入容積地區範圍、接受基地可移入容積上限、換算公式、移轉方式、作業方法、辦理程序及應備書件等事項之辦法,由內政部定之。」,我國自此設立「容積移轉制度」。內政部依《都市計畫法》第83-1條之授權,於93年訂立《都市計畫容積移轉實施辦法》作為全國各縣市辦理容積移轉之準則。此制度既可促進土地利用,又可解決地方政府無足夠預算徵收土地之問題,兼顧地主之財產權保障,使得土地已閒置多年而有苦難言之公共設施保留地之所有權人終於可見解套之曙光。

  (六)次查,《都市計畫法》第83-1條第1項公共設施保留地之取得,得以容積移轉方式辦理。另《都市計畫容積移轉實施辦法》第6條第1項第3款規定私有都市計畫公共設施保留地得作為送出基地,並得依《都市計畫容積移轉實施辦法》第7條第1項規定申請移轉容積,參照上開大法官解釋意旨,係鑑於各級政府經費困難,無法依法針對私有都市計畫公共設施保留地辦理徵收給予補償,對於形成個人利益之特別犧牲之公共設施保留地地主所設計出的一種解決方案,倘限制修正後取得私有都市計畫公共設施保留地之所有權,無法直接以該土地作為送出基地申請移轉容積,侵害人民財產權,已明顯違反《憲法》第15條保障人民財產權之本旨。

  (七)公設保留地地主多年來為公共需要於其私有財產的使用上受到限制,此「特別犧牲」自需給予「特別補償」,而補償亦應相當於市價,市價之決定自需有一個健全的市場提供自由之交易平台,倘規定所有權人欲處分其財產時,僅得出售予市府單一對象,其處分價格易遭扭曲,而無法反應該財產之真正價值。復查《台北市都市計畫容積移轉及容積代金施行自治條例(草案)》第3條第1項及第4條第1規定,排除「以捐贈私有公共設施保留地移入容積」方式辦理移入容積,僅限以「繳納容積代金」及「移入經市政府登錄公告為歷史建築或認定有保存價值之建築物所定著之私有土地之容積」方式辦理移入容積,形成市府壟斷的形式,原私有都市計畫公共設施保留地的地主無法透過市場自由競價而獲取應有的利益,亦即都市計畫公共設施保留地的市場價格本應由市場供需而決定,如此才能透過市場機制所決定的價格而獲取真實的交換利益。從經濟學的角度來看,資源要做最有效的分配,必須由市場供需決定商品價格,方能使供需均衡,倘於缺乏市場競爭的情況下,對於資源並不能有效做分配,可由單一黑手進行操控,將導致土地資源利用的欠缺效率。

  (八)如前所述,公共設施保留地之財產權屬於私有財產,其所有權人在處分其財產時,其對價應完全回歸予所有權人,惟《臺北市都市計畫容積移轉及容積代金施行自治條例(草案)》第9條及第10條規定,使市府以公共設施保留地所有權人之私人財產大賺其財。(草案)第9條對於容積代金的折繳方式規定由政府委託估價師評定,其估價規範及評定方式又授權主管機關定之,顯然由政府單方可以決定代金之價格,在市場資訊不公開透明的情況下,有失其客觀性;反觀(草案)第10條對於公共設施保留地之取得方式,其補償金額卻授權市府各用地機關依法辦理,換言之,未將其收取之代金完全回饋予私有公共設施保留地的地主,市府可以將私有財產以低價剝奪後,再以高價出售,其差額由市府中飽,此舉無異以掠奪人民之私有財產方式大賺其財,侵害人民財產權甚鉅。違反《憲法》第15條保障人民財產權之本旨。

  (九)小結:《臺北市都市計畫容積移轉及容積代金施行自治條例(草案)》第3條第1項及第4條第1項規定,排除「以捐贈私有公共設施保留地移入容積」方式辦理移入容積,限制取得私有都市計畫公共設施保留地之所有權,無法直接以該土地作為送出基地申請移轉容積,依法不應予以制定,否則有牴觸《都市計畫容積移轉實施辦法》第6條規定,依《地方制度法》第30條第1項規定有無效之虞,也避免侵害人民財產權,違反《憲法》第15條關於人民財產權應予保障之規定。

  四、《臺北市都市計畫容積移轉及容積代金施行自治條例(草案)》第3條第1項及第4條第1條規定,自《臺北市都市計畫容積移轉及容積代金施行自治條例(草案)》施行日起三年後,排除「以捐贈私有公共設施保留地移入容積」方式辦理移入容積,僅限以「繳納容積代金」及「移入經市政府登錄公告為歷史建築或認定有保存價值之建築物所定著之私有土地之容積」方式辦理移入容積,與《憲法》第7條平等原則有違:

  (一)按「中華民國人民,無分男女,宗教,種族,階級,黨派,在法律上一律平等。」《憲法》第7條著有明文。

  (二)次按,「憲法第七條規定人民之平等權應予保障。法規範是否符合平等權保障之要求,其判斷應取決於該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲,其所採取之分類與規範目的之達成之間,是否存有一定程度之關聯性而定(本院釋字第六八二號、第六九四號解釋參照)。」此有大法官釋字第701號解釋理由書可參。另「憲法第七條所揭示之平等原則非指絕對、機械之形式上平等,而係保障人民在法律上地位之實質平等,要求本質上相同之事物應為相同之處理,不得恣意為無正當理由之差別待遇(本院釋字第五四七號、第五八四號、第五九六號、第六0五號、第六一四號、第六四七號、第六四八號、第六六六號、第六九四號解釋參照)。法規範是否符合平等權保障之要求,其判斷應取決於該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲,其所採取之分類與規範目的之達成之間,是否存有一定程度之關聯性而定(本院釋字第六八二號、第六九四號解釋參照)…按婚姻與家庭植基於人格自由,為社會形成與發展之基礎,受憲法制度性保障(本院釋字第五五四號解釋參照)。如因婚姻關係之有無而為稅捐負擔之差別待遇,致加重夫妻之經濟負擔,則形同對婚姻之懲罰,而有違憲法保障婚姻與家庭制度之本旨,故系爭規定所形成之差別待遇是否違反平等原則,應受較為嚴格之審查,除其目的須係合憲外,所採差別待遇與目的之達成間亦須有實質關聯,始合於平等原則。查系爭規定之立法目的旨在忠實反映家計單位之節省效果、避免納稅義務人不當分散所得、考量稽徵成本與財稅收入等因素(參照立法院公報第七十九卷第五十九期第二十八頁及第三十一頁、財政部賦稅署代表於九十九年九月二十一日到本院之說明及財政部一00年五月三十日台財稅字第一0000一九0八一0號函第十三頁)。惟夫妻共同生活,因生活型態、消費習慣之不同,未必產生家計單位之節省效果,且縱有節省效果,亦非得為加重課徵所得稅之正當理由。又立法者固得採合併計算制度,以避免夫妻間不當分散所得,惟應同時採取配套措施,消除因合併計算稅額,適用較高級距累進稅率所增加之負擔,以符實質公平原則。再立法者得經由改進稽徵程序等方式,以減少稽徵成本,而不得以影響租稅公平之措施為之。至於維持財政收入,雖攸關全民公益,亦不得採取對婚姻與家庭不利之差別待遇手段。綜上所述,系爭規定有關夫妻非薪資所得強制合併計算,較之單獨計算稅額,增加其稅負部分,因與上述立法目的之達成欠缺實質關聯,而與憲法第七條平等原則有違。」此亦有大法官釋字第696號解釋理由書可參。 

  (三)經查,原私有都市計畫公共設施保留地為送出基地申請移轉容積時,並未排除「以捐贈私有公共設施保留地移入容積」方式辦理移入容積,且《都市計畫法》第83-1條第1項公共設施保留地之取得,得以容積移轉方式辦理,係鑑於各級政府經費困難,無法依法針對私有都市計畫公共設施保留地辦理徵收給予補償,對於形成個人利益之特別犧牲之公共設施保留地地主所設計出的一種解決方案,《臺北市都市計畫容積移轉及容積代金施行自治條例(草案)》第4條制定條文說明中載明:「一、明定以捐贈私有公共設施保留地移入容積方式之相關規定及落日機制。二、考量全面以實施容積代金辦理公共設施容積移轉對於現行制度之衝擊,本自治條例以漸進方式推動容積代金制度,本條例明訂自本自治條例施行日起三年內適用仍得以捐贈土地方式辦理容積移轉,自第四年起停止適用。並為循序漸進推動容積代金制度,接受基地依本條規定移入之容積量,不得超過當次申請容積量之百分之五十。…」云云,不但無法保障土地所有權人之權益,更變相侵害土地所有權人之財產權。亦即,《臺北市都市計畫容積移轉及容積代金施行自治條例(草案)》第1條第1項規定:「臺北市(以下簡稱本市)為促進都市有秩序發展、維護都市開發之合理公平性,並加速公共設施保留地之取得,特制定本自治條例。」之立法目的,名義上雖係加速公共設施保留地之取得,保障土地所有權人之權益,但實質上卻是侵害土地所有權人之財產權,根本違反《憲法》第15條關於人民財產權應予保障之規定,且其所採取排除「以捐贈私有公共設施保留地移入容積」方式辦理移入容積,係對尚未申請移轉容積之公共設施保留地土地所有權人不利之差別待遇手段,增加原先所無之限制,與上述保障土地所有權人權益之目的達成間亦無實質關聯,而與《憲法》第7條平等原則有違。

  (四)小結:《臺北市都市計畫容積移轉及容積代金施行自治條例(草案)》第3條第1項及第4條第1條規定,採取對尚未申請移轉容積之公共設施保留地土地所有權人不利之差別待遇手段,增加原先所無排除「以捐贈私有公共設施保留地移入容積」方式辦理移入容積之限制,因與上述修法目的之達成欠缺實質關聯,而與《憲法》第7條平等原則有違,依法不應予以制定;倘執意制定,明顯違憲。
                                       中華民國103年4月3日

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