文◎李永然律師、黃培修博士
一、前言
  「假釋」是矯正執行中極重要的一環,監獄賴「假釋」以管理教誨受刑人,受刑人則為獲准假釋,而願意服從及配合監獄管理及教化人員的管教。假若無假釋制度,受刑人須服滿刑期才能出獄,則受刑人將不會乖乖接受管教,而如屬「長期刑」甚至「無期徒刑」的受刑人則因出獄無望或終生在監,更難以管教,如此矯正非但難以執行,又遑論其教化效益,可見「假釋」在矯正執行中的重要性。
  但我國假釋制度,不論在實務界或學界,已經討論甚多(註1)。然而持正面評價的少,而持負面評價的竟成一面倒的趨勢。這個局面不能說我國矯正執行欠缺專業人士,應該說是沒人重視這個問題。社會各界乃至主政之層峰對矯正執行原本就漠視,且國人傳統思想一向認為受刑人本就是要嚴懲,假釋僅是法律規範的一項措置,有做即可,也不願加以關注及檢討。故即使於民國104年2月11日發生大寮高雄監獄事件,六名受刑人以命死諫,但仍引不起社會對假釋問題的重視,更難引發主管機關對這項問題的檢討或改革討論。
  本文不打算評論目前假釋制度,僅就現行假釋制度執行的實務狀況與問題,詳加敘述,讓社會各界了解為何會有高雄監獄受刑人「以命死諫」,進而祈求能檢討及改善我國現行的假釋制度。
二、我國假釋的相關規定
  (一)積極基本規定
  1.《刑法》第77條第1項:「受徒刑之執行而有悛悔實據者,無期徒刑逾二十五年,有期徒刑逾二分之一、累犯逾三分之二,由監獄報請法務部,得許假釋出獄。」。
  2.《監獄行刑法》第81條:「對於受刑人累進處遇進至二級以上,悛悔向上,而與應許假釋情形相符合者,經假釋審查委員會決議,報請法務部核准後,假釋出獄。」。
  3.《行刑累進處遇條例》第75條:「第一級受刑人合於法定假釋之規定者,應速報請假釋。」;同條例第76條:「第二級受刑人已適於社會生活,而合於法定假釋之規定者,得報請假釋。」。
  (二)消極基本規定
  1.《刑法》第77條第2項:「…Ⅱ、前項關於有期徒刑假釋之規定,於下列情形,不適用之:
          一、有期徒刑執行未滿六個月者。
          二、犯最輕本刑五年以上有期徒刑之罪之累犯,於假釋期間,受徒刑之執行完畢,或一部之執行而赦免後,五年以內故意再犯最輕本刑為五年以上有期徒刑之罪者。
          三、犯第九十一條之一所列之罪,於徒刑執行期間接受輔導或治療後,經鑑定、評估其再犯危險未顯著降低者。」。
  2.《監獄行刑法》第82條第3項:「依刑法第九十一條之一第一項接受強制身心治療或輔導教育之受刑人,應附具曾受治療或輔導之紀錄及個案自我控制再犯預防成效評估報告,如顯有再犯之虞,不得報請假釋。」。
  (三)執行的行政命令
  1.《辦理假釋應行注意事項》
  2.《少年矯正學校學生餒進處遇分數核給辦法》
  3.《法務部矯正署所屬各監獄假釋審查委員會設置要點》(民國100年1月5日公布)。
三、假釋審查與執行作業
  (一)假釋審查作業
  1.編冊後交假釋審查委員會審查:
  依據《辦理假釋應行注意事項》規定,監獄辦理假釋,應就受刑人合於假釋條件者,由所屬之管教小組人員,就其調查、教化、作業、衛生、戒護、總務等資料切實審核,並簽註意見,送教化科核轉假釋審查委員會審議。
  2.召集假釋委員會:
  2.1假釋委員會的組成:
  「假釋委員會」係依據《監獄行刑法》第81條規定而來,但假釋委員會成員、組織、審查假釋方式與決議,則依《法務部矯正署所屬各監獄假釋審查委員會設置要點》的規定。監獄假釋審查委員會,置委員7至11人,由典獄長、教化科長及戒護科長為當然委員,其餘委員由各監獄就心理、教育、社會、法律、犯罪、監獄學等學者專家及其他社會,身心健康、品行端正,無犯罪前科紀錄、有參與假釋審查工作之熱忱的公正人士中遴選,報請法務部核准後延聘之。 「假釋審查委員會議」每月至少舉行一次,由召集人擔任主席,召集人通常是「監獄典獄長」。假釋審查由全體委員過半數之出席 始得開會;對受刑人假釋審查之決議,採無記名投票方式,由出席委員過半數之同意為通過。
  2.2假釋委員會的盲點:
  監獄假釋審查會議一般最少要審到數十名乃至上百名可提報假釋的受刑人,平均每位受刑人被報假釋的審查時間已不超過3分鐘;且假釋審查委員以非專業的社會中正人士居多,假釋名冊資料裡的受刑人,對他們而言完全陌生,導致在短短2小時內審查會議中,除了「唱名」外,哪可能有時間審查?所以,目前監獄假釋審查委員會的功能,也就是走程序、分擔責任,徒具形式而已。
  3.假釋審查:
  依據《辦理假釋應行注意事項》規定,假釋審查委員會對假釋案件,應就管教小組及教化科之意見,受刑人在執行中之有關事項,並參酌受刑人假釋後社會對其觀感詳為審查,認為悛悔有據,始得決議辦理假釋。因此,假釋審查分為下列五項審查要點:
  3.1關於受刑人在執行中之有關事項-
  應就累進處遇各項成績、獎懲紀錄、健康狀態、生活技能及其他有關執行事項審查之。
  3.2而關於社會對受刑人假釋之觀感-
  應就警察機關複查資料及反映意見、家庭及鄰里之觀感、 對被害人悔悟之程度、 對犯罪行為之補償情形、 出監後之生涯規劃、被害人之觀感等事項審查之。
  3.3審查受刑人悛悔之程序-
  應從平日言語行動中細加體會,以判斷其真偽,並參酌其犯罪有無道義或公益上可以宥恕之情形。
  3.4共犯的審查-
  共犯中有已獲得假釋者,如該受刑人合於假釋條件而無特殊情形時,應儘先辦理。
  3.5損害賠償-
  因侵害財產法益而犯罪者,應斟酌受刑人之資力,特別審查是否已賠償因犯罪而生之損害。        
  4.法務部對假釋審查的意見:
  法務部曾公布各監獄《假釋案件審核參考基準》,要求各監獄對假釋審查:
  4.1 假釋案件應確實依法務部 104 年 5 月 11 日法矯字第 10403004500 號函頒之《假釋審核參考原則對照表》,做為辦理之基礎原則。
  4.2 二年以下「短期刑」之假釋案件,應按月專函陳報,俾加速 辦理流程。
  4.3刑期 3 年以下、外役監、老、弱、女性、少年等受刑人, 初犯、從犯、過失、偶發犯等惡性或危害輕微者,及再 犯風險低或有妥善更生計畫者,以「從寬原則」審核。 
  4.4在審核個案上,應以在監是否悛悔有據為主要考量,摒除過去「初報應駁」之不成文作法,不宜拘泥於執行率之多寡。
  4.5 對(一)非屬危害生命、身體法益之初犯。 (二)殘刑 1 年以內,且無重大違規者。 (三)罹患重病、肢體殘障、年邁體衰、顯無再犯可能
性或無法自理生活者。 (四)犯後態度良好,且盡力賠償損失或彌補損害者,可酌情准予假釋。
  4.6 對於重大刑案及具連續性、集團性、廣害性、暴力性、 隨機性等犯罪、前科累累而犯行複雜、假釋中再犯罪,以及屢犯監規而難以教化者,得斟酌實情,嚴謹審核。
  4.7 對於易再犯類型(如毒品、竊盜及公共危險等)且有撤銷 假釋紀錄者,得斟酌實情,以從嚴審核為原則(參照法務部網站-《假釋案件審核參考基準》)。
  5.實務上審查的重點-「執行率」為主:
  5.1《假釋案件審核參考基準》的影響:
  各監獄遵照法務部公佈《假釋案件審核參考基準》,辦理假釋審查,尤以「二年以下短期刑之假釋案件」,特別明顯,都有按月專函陳報,加速辦理。這也是監獄假釋審查委員會自民國104年以後提高准予提報假釋比例的主因。
  5.2「執行率」仍為提報假釋的主要依據:
  《辦理假釋應行注意事項》所規定假釋審查事項,除了成績、獎懲及有無賠償損害外,都是相當主觀的條件;且假釋審查會議如上所述,其審查委員以「非當然委員」居多數,但在短短2個小時內根本無從審查完全陌生的受刑人的假釋案。所以,目前監獄假釋審查委員會,實際上仍以「執行率」,作為是否提報假釋的主要依據,這也是唯一客觀的標準。亦即,除了假釋要件門檻的執行期間外(無期徒刑要執行逾25年、有期徒刑執行逾二分之一(舊法是三分之一)、累犯逾三分之二等之外)。假釋委員審查還再考量各個受刑人的「執行率」,一般而言除「無再犯之風險者」(即法務部公佈應從寬審核假釋的「年事已高或健康情形欠佳」、「身分或資格喪失致無再犯可能」,例如年滿65歲或公務員犯貪污案件)通常執行逾二之一的法定執行率受刑人,即可獲准提報假釋。但其他受刑人的假釋,是很難在執行逾二分之一等法定假釋門檻,即可獲准假釋的。有些監獄對詐欺案件除了要看有無和解賠償損害外,還要看「詐欺的金額」而定。而其他各案件,也隨著各監獄的固有文化,而有不同核准提報假釋的執行率潛規則,這個「潛規則」,並無統一規定或慣例,台灣南北地區監獄的差異更大(通常南部地區監獄較為嚴格)。故往往同類罪名及刑期的受刑人,因南北地區監獄的不同,往往在北部地區監獄服刑的受刑人已經獲准假釋,但在南部地區監獄服刑的受刑人的假釋還是遙遙無期。即便是同一案件的共犯,更有《辦理假釋應行注意事項》的特別規定,但也因服刑監獄不同,核准提報假釋依據的「執行率」也不同,而上開准予假釋的差異情況依然存在。
  5.3 假釋審查准駁充滿變數,令人詬病:
  以目前假釋審查相關法規,其中多是假釋審查委員主觀認定的條件,故對假釋能否通過,除了看受刑人外,是取決於「運氣」。但如此重要的「假釋制度」,對受刑人能否獲准假釋?竟然由非專業的「公正賢達」人士,依其「主觀」決議定之,而欠缺「客觀依據」的標準法則。更由於各監獄先後典獄長或教化與戒護科長不同觀念,充滿相互迴異的變數,根本無所謂「法律可預期性」可言。導致現行「假釋審查」已成為我國矯正執行法制上的笑話,也是目前最被受刑人詬病與引起受刑人不滿之處。更何況尚有不得假釋的受刑人,才會引發民國104年「高雄監獄挾持人質事件」,造成這種憾事的發生並不令人感到易外!
  (二)假釋執行作業
  1.法務部核准:
  受刑人經過間與假釋審查委員會通過提報辦理假釋後,監獄即造冊並呈法務部矯正署審查,經矯正署審查完畢後獲准假釋的受刑人,再呈報法務部核准(註2)。而從監獄核准提報假釋(受刑人稱之為「出大門」,不准提報假釋的稱為「抽掉」),到法務部核准這段期間,大約2-3週的時間,這段時間是獲准提報假釋的受刑人最受煎熬的,因為是否能獲准假釋還在未定數;且在這期間如有重大違規者,經假釋審查委員會決議,仍得報請法務部不予假釋(註3)。
  2.檢察官聲請保護管束及核發釋票:
  法務部核准假釋後,會將公文知會執行檢察官;檢察官接到法務部核准假釋通知後,應當日聲請法院裁定於假釋期中付「保護管束」(註4)。待法院裁准保護管束後,檢察官即核發「釋票」(監獄稱為「釋放條」),監獄一接獲檢察官的「釋票」後,最遲於翌日下午下班前即釋放獲准假釋的受刑人,並通報檢察官。但因檢察官核發釋票時間不一,獲准假釋的受刑人的釋放時間,也有相隔2週以上的;造成「等待釋放」,也要視受刑人的運氣,這更是一種煎熬。
  3.監獄執行假釋程序:
  假釋奉准後,出監前由監獄長官主持假釋儀式,頒發「假釋證書」,並交付出監人居住地方法院檢察署檢察官執行保護管束函副本,告以出獄後二十四小時內應向該法院檢察署檢察官報到。「假釋證書」的內容,除應記載受刑人姓名、年籍、住址、案由、刑期、奉准假釋文號與日時、殘餘刑期、發證機關及日期外,並於背面註明假釋期間,應遵守及注意之事項(註5)。
  4.更生人報到與保護管束:
  獲准假釋的受刑人,一旦踏出監獄大門即變成「更生人」,依規定須在獲釋24小時內到所管轄的地方法院檢察署報到,並由檢察署分配「觀護人」,開始對更生人進行保護管束。
  (三)我國假釋准駁情況
  我國10年來假釋審查與提報獲准情況如下表:

時間.jpg

(註6)
  從上表可以看出,能通過假釋審查委員會審查,而提報法務部複審的比例,10年來平均也僅43.86%,而假釋獲准率平均則更僅有32.44%,可知我國受刑人獲准假釋的難度很高。造成此一情況,究竟是監獄矯正效率低,還是假釋審查人員,仍處於「治亂世用重刑」的觀念就不得而知了?
四、未獲准提報假釋或被駁回假釋的救濟
  (一)大法官釋字第631號解釋
  民國100年間強盜案柯姓受刑人被判刑有期徒刑23年,服刑已達假釋門檻,卻被監獄不予提報假釋達45次,幾經向法院及行政法院提出救濟,均被駁回,因此向大法官會議聲請釋憲。司法院大法官會議因此於同年10月21日,做出釋字第691號解釋,認為:「假釋與否,關係受刑人得否停止徒刑之執行,涉及人身自由之限制。...從而受刑人不服行政機關不予假釋之決定,而請求司法救濟,自應由法院審理。…在相關法律修正前,鑑於行政機關不予假釋之決定具有行政行為之性質,依照行政訴訟法第二條以下有關規定,此類爭議由行政法院審理。」,而決定:「受刑人不服行政機關不予假釋之決定者,其救濟有待立法為通盤考量決定之。在相關法律修正前,由行政法院審理。」。這是我國矯正執行法制上的一大進步。從此,以符合假釋條件的受刑人,對監獄不提報假釋及法務部不准其假釋,均可提起「行政救濟」,除向監獄「申訴」外,可向法務部提出「訴願」,再向行政法院提起行政救濟的「訴訟」。而法務部矯正署民國106年的獄政改革政策,也將受刑人對不准假釋的救濟,作為獄政改革的首位政策目標(註7)。
  (二)不服不准假釋的救濟現況
  法務部在大法官釋字第691號解釋公布後,已發布各監獄向受刑人宣傳不服不准假釋的行政救濟方式,以保障受刑人權益,且各監獄的宣傳也都已完成,然迄今成效依然不彰。法務部矯正署於民國106年更將「保障受刑人不服不予假釋決定之訴訟權益,並完善不服撤銷假釋之救濟管道。」作為首要改革獄政政策。但實際的問題是,受刑人不論是監獄不予提報假釋或法務部駁回假釋,再經3-4個月即可再進行另次的假釋審查。如受刑人在假釋審查被駁回時,即依規定提出訴願,縱使訴願能給予救濟,則也可能要經過3個月的時間,才能再次提報假釋,與正常提報假釋情形無異。然設使訴願仍遭駁回,則受刑人再提行政訴訟,則可能不只4個月,也未必有結果。故受刑人一則害怕提起「訴願」與「行政訴訟」等救濟行為,恐將引起監獄的不滿與報復,再次不予提報假釋,或是認為在等下次的假釋審查,或將更快及實在。因此行政救濟耗時冗長,使一般的受刑人,寧可接受不利的處分,也未必願意提起行政救濟;致使得大法官釋字第691號解釋的功能,因受刑人的實際考量而落空,而仍無法週全地保護受刑人的訴願、訴訟權利。
五、結語
  國人犯罪,除被害人受害外,犯罪行為人也將受刑法處罰而受到財產、人身自由甚至生命的剝奪,而另一受害人其實是國家社會。「假釋」除受刑人自新外,尚有減緩受害的功能。
  但我國假釋要件除執行相當部分刑期外,尚須有「受徒刑之執行而有悛悔實據者」的主觀要件,須由第三者以「客觀」事實來衡量,致受刑人獲准假釋相當困難。目前監獄假釋審查委員中占多數的「非當然委員」,雖是社會公正賢達人士,但畢竟不是矯正專家,而在假釋審查會議極短的時間中,又根本不可能審查一完全陌生的受刑人,是否有「悛悔實據」?這也就是我國假釋准駁,目前充滿變數的原因。
  再者,假釋的法律性質,究竟是「國家恩典」,或是受刑人的「權利」?最高行政法院九十九年度裁字第二三九一號裁定認為「依刑法第七十七條第一 項、行刑累進處遇條例第七十五條、第七十六條及監獄行刑法 第八十一條第一項與第二項規定觀之,並未明定受刑人有申請 假釋之請求權」,即以法無明文受刑人有「假釋請求權」。而最高行政法院105年裁字第1463號裁定也認同原判決所認定:「上訴人(受刑人)並無請求其所屬監獄即被上訴人將上訴人報請法務部假釋之公法上給付請求權,是上訴人所請,於法自屬無據」的見解,認為「上訴人以其對法規之主觀見解,任意指摘原判決所為論斷有不適用法規或適用不當之情,…」,而駁回受刑人的上訴。由此最高行政法院的見解,可知我國對「假釋」,仍未認定其係受刑人的「權利」。大法官釋字第691號解釋中大法官蔡清遊與池啟明的協同意見書裡也指出:「受刑人縱然無請求假釋之權,其既受監獄或法務部不准其假釋之不利處分,自仍應許其有向法院請求救濟之權利,由法院審查 原決定機關之決定內容是否錯誤。」。足見不論假釋是否為受刑人的「權利」,但以符合假釋要件的受刑人既由監獄不予提報假釋或由法務部駁回假釋等不利的處分,依《憲法》第16條規定,自有請求法院救濟的權利;這也將大法官釋字第691號解釋關於受刑人的訴訟權源交待清楚了。
  法務部近年來一再改革假釋的審查方式,而法務部矯正署更策畫與規範出假釋審查的新方式,目標並非將假釋寬鬆化,而是在求其公正與可預期化。為此,假釋的規範,建議可以從下列六點作修正的思考方向:
  1.訂定假釋客觀標準依據:
  對假釋主觀要件的「悛悔實據」,訂定客觀標準依據,受刑人只要達到此一標準即應認定為已有「悛悔實據」,確立假釋的法律可預期性。摒棄以執行率,作為准駁提報假釋的依據。
  2.給予假釋審查委員確實審查的空間:
  非當然假釋審查委員,應給予充裕的時間可以審查受刑人的假釋案,且考量讓受刑人有言詞辯論的機會(目前已有受刑人假釋面談,但並不普遍);確實評論受刑人是否確已適於社會生活。
  3.對一級受刑人應即提報假釋:
  依《行刑累進處遇條例》第75條規定,一級受刑人符合假釋者,應速報請假釋,不必再經監獄假釋審查委員會的決議。而本條規定絕對是《監獄行刑法》的特別法,應優先於《監獄行刑法》第81條適用,故一級受刑人根本不必經過監獄假釋審查委員會的審查,只要符合假釋要件,應即提報假釋(註8)。但目前,這項條文已完全形成具文,各監獄絲毫不遵守這項法規,而僅以《監獄行刑法》第81條規定,對得提報假釋的受刑人,一律經過假釋審查員會的審查,且同樣有不准提報假釋的結果,但並無任何一級受刑人敢挑戰這個違法錯誤的決議。
  4.縮短提報間隔時間:
  假釋事件如被駁回,除受刑人有受獎賞或晉級情形,依《辦理假釋應行注意事項》第13項規定,需逾4個月後始得再行報請假釋,受獎賞及晉級受刑人也要經3個月再報請假釋。由於其間隔時間過長,建議應予縮短。
  5.統一規定假釋辦理時間:
  如上所述,監獄提報假釋到法務部核准假釋前後約有2-3週時間,各監獄提報情形也有不同,且因檢察官聲請法院保護管束與簽發釋票時間也各有不同,致受刑人出獄時間也有所差異,而造成「運氣」取代「法律可預期」原則。故應統一規定假釋審查與執行時間。
  6.規範對假釋救濟的時效:
  目前大法官釋字第691號解釋功能未彰,主因是假釋的行政救濟,緩不濟急,且受刑人有引發監獄管理方面不滿採報復的心理負擔,故即便對監獄違法不准一級受刑人提報假釋,受刑人依然不敢聲張,已如上述。因此,應規範盡速辦理假釋行政救濟,而於不超逾2個月的期間內評判不准假釋合法與妥當性,並即判命監獄應補提或補審假釋事件。
  以上六點假釋改革建議,均涉及修法問題,希望社會與獄政主管機關對假釋體制能予以關注,進而健全假釋制度,這樣才能讓受刑人早日回歸社會,並早日再洗心革面,痛改前非!

                                  
註釋:
註1:例如洪勝鼎、黃淑如合著「兩極化刑事政策下我國假釋制度之探討」,原載「人權會訊」第122期(2016年10月號)第51頁以下。
註2:參照《刑法》第77條第一項規定。
註3:參照《監獄行刑法施行細則》第89條第2項:「受刑人經監獄報請假釋後,出監前,因違背紀律情節重大者,經假釋審查委員會決議,得報請法務部不予假釋。」
註4:參照《辦理假釋應行注意事項》第20項規定。
註5:參照《監獄行刑法施行細則》第89條第1項的規定。
註6:法務部矯正署網站- http://www.mjac.moj.gov.tw/ct.asp?xItem=222593&CtNode=30144&mp=801 
註7:法務部矯正署於民國106年1月26日發布的8大獄政改革政策,其中「1.保障受刑人不服不予假釋決定之訴訟權益,並完善不服撤銷假釋之救濟管道。」。參照矯正署網站:http://www.mjac.moj.gov.tw/ct.asp?xItem=460698&CtNode=29325&mp=801 
註8:大法官釋字第691號解釋大法官湯德宗與李震山協同意見書,兩位大法官認為:「行刑累進處遇條例第七十五條之規定,第一級受刑人合於法定假釋之規定者,應速報請假釋;此際主管機關之裁量幾已限縮至零,應認為該等受刑人具有假釋請求權。」。

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