文◎李永然律師、谷逸晨律師

一、前言

  公有土地之活化,關係政府財源、土地活化與促進經濟發展等各方面。近年來,公有土地以不出售為原則,遂令公有土地設定地上權成為公有土地經營之顯學。例如,參與依照《促進民間參與公共建設法》參與公共建設,而依據該法第15條規定於公有土地設定地上權之情形;又或是參與公有非公用土地設定地上權之招標,投入公有土地之開發,興建地上權住宅、旅館或其他商辦大樓等。其中,近年來關於「非公用」之公有土地之招標,更常常成為眾多建設公司爭奪之標的,甚而躍上媒體版面。為此,各級政府就「非公用」之公有土地設定地上權多訂有相關規定,以作為辦理各項事宜之依據,其中亦包含地上權租金之計算方式。然而,地租計付標準之設計,因著民國(下同)105年公告地價大幅上漲,致地上權人地租大增,大喊吃不消,而顯得簡陋、不合理。究應如何面對如此之變局,現況發展情形如何,將來還會面臨甚麼樣的問題,謹藉本文予以探討。

二、公有土地以不出售為原則

  根據《土地法》第4條規定,所謂公有土地,包含國有土地、直轄市有土地、縣(市)有土地或鄉(鎮、市)有之土地。基於土地乃重要之資源,各級政府處理所有土地應有規範性之原則與方向,我國乃於79年召開「全國土地會議」,該次會議即作成「公有土地應保持公有及不出售之政策原則」之決議 。該次會議決議,隨後落實在82年7月21日頒定之《公有土地經營及處理原則》之中,確立公有土地以不出售為原則之政策方針。

  行政院98年10月8日第3165次會議,更明確宣示500坪(即1,650平方公尺)以上國有土地不出售之原則 。101年1月4日修正公布之《國有財產法》第53條規定,即將上述原則納為明文規範,規定非公用財產類之空屋、空地,並無預定用途,面積未達一千六百五十平方公尺者,得由財政部國有財產局辦理標售。面積在一千六百五十平方公尺以上者,仍不得標售。

  基於上述之公有土地經營及處理原則,政府一方面保有土地之所有權,另一方面則仍需推動土地使用之活化,以免重要之經濟資源閒置,故於公有土地設定地上權,讓民間資金參與公有土地之開發,遂成為活絡公有資產之重要方式,且可增加各級政府之財源,又可解決民間投資對於土地之需求,殊為雙贏之土地管理政策。

三、地上權設定之地租計付標準

  各級政府就其非公用土地設定地上權之細節,通常均有各自訂定之相關法規,例如就國有土地,財政部國有財產署訂有《國有非公用土地設定地上權作業要點》、新北市政府訂有《新北市市有非公用土地設定地上權作業要點》、臺北市政府訂有《臺北市市有非公用土地設定地上權實施要點》……等。

  關於地租計付標準乙項,無論是國有土地、直轄市、縣市有土地或其他地方政府所有土地,大抵均以「公告地價」為基準,依照一定之比例計算每月應付地租。此種以「公告地價」計算地租之方式,乃依循一定之基準而為計算,原本亦尚屬公平之標準,於司法實務上,也鮮少發生因為地租計付標準而爭訟之案例。然而,105年公告地價的大幅調漲,打破了原本平靜的公有非公用土地地上權市場。

  投資商於評估是否參與某塊公有非公用土地之地上權招標時,地租乙項之成本評估,多參照「公告地價」之歷年紀錄,計算平均合理之漲幅,藉此預估於地上權存續期間,可能支出之地租總額。但是,105年公告地價的大幅度調整,雖然會因為土地位置區段之不同,而有相異之漲幅,但普遍之情形,均係超出原本公告地價漲幅之數倍。該次公告地價異常大幅調漲,不僅直接影響該年度之地租數額,因為地租計算有如同複利之加成效果,對於動輒五十年、七十年之地上權而言,地租總額之增幅是投資商難以預料的。

  對於該次105年公告地價之調漲情形,監察院介入調查,並作成「調查報告」 。根據該調查報告所述,參與調查之監察委員分別向臺北市政府地政局、內政部、財政部國有財產署調取資料及詢問,希冀釐清105年公告地價大漲造成地租大幅調漲之影響情形,以及了解各該主管機關對此影響所採取之解決措施。其間,雖有提出應將地上權地租計付規則與公告地價脫鉤,另行設計地租計算標準之倡議 。然而,財政部國有財產署分別於105年3月16日及同年7月18日兩度邀請專家、學者及相關公會進行座談,就該署辦理招標地上權案之地租計收方式等議題進行討論,達成仍宜以公告地價為計算基礎之共識。其主要之理由在於公告地價為地方政府依權責評定,具有一定之公信力,故在尚未尋得更具公信力及合理、簡便評定地價之方式以前,「公告地價」依然不失為計算地上權地租金額之基礎 。

  既然「公告地價」目前仍為一個較具公信力之地租計算基準,則如何使用此一基準,完善計算公式,減少因為特殊情形導致公告地價調整對於地租計算之影響,便成為解決105年度公告地價大幅度調漲之癥結。為此,各級政府多進行相關規定之研修;以下謹以財政部國有財產署之《國有非公用土地設定地上權作業要點》及臺北市政府之《臺北市市有非公用土地設定地上權實施要點》的修正歷程作說明。

  (一)《國有非公用土地設定地上權作業要點》之修正:

  於105年公告地價大幅上漲前,《國有非公用土地設定地上權作業要點》第5點第3款規定,地租:以土地申報地價 年息百分之一至百分之五計算。又因為根據《平均地權條例施行細則》第21條規定,公有土地以公告地價為申報地價。因此,公有土地之公告地價調漲,申報地價將同幅度上漲;又此時地租計算較為簡略,僅直接以土地申報地價年息百分之一至百分之五計算,所以地租之漲幅將與公告地價之漲幅相當。準此,105年公告地價漲幅有多大,投資者所受到的影響就有多大,而且如前所述,此一影響將逐年以複利方式強化105年公告地價大幅調漲之傷痕。

  為解決此一問題,財政部國有財產署修正《國有非公用土地設定地上權作業要點》第5點第3款規定,將每年地租結構分為「隨申報地價調整」及「不隨申報地價調整」兩部分,並且將年度地價稅稅率作為隨申報地價調漲部分年息率之最低下限。因此,只有「隨申報地價調整」部分才會受到每年公告地價浮動之影響,至於「不隨同申報地價調整」之部分,則以簽約當年之申報地價作為地上權設定期間之計算基礎。此項地租計付標準之修訂,提高將產生之地租總額的可預見性及正確性,兼顧土地價值調整對於租金之反應與投資者風險之管控,殊值肯定。

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  (二)《臺北市市有非公用土地設定地上權實施要點》之修正:

  臺北市為我國的首善之區,其有大量市有非公用土地辦理設定地上權招標。關於《臺北市市有非公用土地設定地上權實施要點》對於105年公告地價調漲之因應,過程則較為曲折。

  《臺北市市有非公用土地設定地上權實施要點》關於地租計付規則之規定,於105年3月25日修訂時,並未更改任何內容,僅將地租計付規定由「第12點」調整項次為「第11點」,而未對於105年公告地價之調整進行任何之更動。依據當時之地租計付規則,地租一律以公告地價年息百分之五計算,並無其他年息比率之選擇。再者,地租也一律隨同公告地價調整。

  直至105年6月15日修正發布之《臺北市市有非公用土地設定地上權實施要點》第11點規定,才首次就105年公告地價調漲乙事,進行地租計付標準之調整。該次修正,新增以每年地租漲幅相較前一年度以調整百分之六為上限,並且不得逾當年度土地公告地價年息百分之五,超出部分不予計收。

  又106年1月11日,《臺北市市有非公用土地設定地上權實施要點》第11點規定再次修正,改以「申報地價」作為計算標準,但基於《平均地權條例施行細則》第21條之規定,此部分修正並無實益。較為重要之進展,在於將地租計付之年息,自「一律百分之五的無差別規定」,修正為「年息百分之三至百分之五的範圍」,以求更合理地評價不同區位、大小、使用分區土地之地租。

  107年4月10日,關於地租年息率,再次修正為百分之二至百分之五的範圍,下修最低年息成數。更重要者,《臺北市市有非公用土地設定地上權實施要點》第11點規定終於將地租結構分為「不隨申報地價調整」與「隨申報地價調整」兩個部分,且同樣以地價稅稅率為年息率之最低下限。相關規定與《國有非公用土地設定地上權作業要點》第5點第3款甚為類似。

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四、105年以前已簽約廠商受105年公告地價大幅上漲影響之救濟

  前述地租計付規則之修正,乃自修正發布時起,即向將來發生效力。雖能夠避免將來再次發生如同105年公告地價大幅上漲時之衝擊,重拾民間資金對於公有非公用土地設定地上權之信心。但是,對於105年以前參與地上權招標之得標廠商而言,仍必須持續依照已納入契約內容之簽約當時地租計付規則履約,除無法消弭105年公告地價大幅上漲所造成之不可預期損失,且亦無法迴避將來再次發生相同事件時之二度傷害。若如此,同樣參與公有非公用土地之投資,且投資時間前後相差不到一年,卻遭致不同之命運,受到極大差異之對待。以地上權投資動輒數十年的長遠眼光觀之,各該投資者所推出之物件或服務,於市場上之競爭力也將有所不同。因此,於105年度前已簽約之投資廠商,是否能獲得救濟?則為承擔繳付地租義務之地上權人所關注之課題。

  (一)雙方本於誠信換約:

  公告地價係由各地方政府評定公告,除國有土地之外,市有或縣有土地等之地上權租金亦由各地方政府收取。從而,大幅調漲公告地價,並同時收取因此大幅上漲之地租,不免遭承擔繳付地租義務之地上權人質疑。再者,根據監察院的「調查報告」,以及各地政府逐步修改地租計付規則之態勢觀察,原有之地租計算標準確實過於簡略,是對於已知存在漏洞之契約進行換約補強,亦應屬誠信之舉。所以,按照現行的地租計付標準規定,雙方本於誠信進行換約,實屬解決爭議的最好方式,可以免除司法資源浪費,雙方人力、物力之耗損,更能繼續維持雙方良好的伙伴關係。

  實務上,部分地上權設定契約存在意定之訴訟外紛爭解決機制,由雙方循一定程序共同推舉組成的「第三方公正委員會」 ,按照公平、公正之原則,就具體個案提出是否應換約且換約內容之建議,作為機關決策之依據,亦不失為一種公開透明之方式,且增加雙方換約之正當性,實值得參考。

  (二)循「訴訟」或「仲裁」機制解決紛爭:

  《民法》第227條之2第1項規定:「契約成立後,情事變更,非當時所得預料,而依其原有效果顯失公平者,當事人得聲請法院增、減其給付或變更其他原有之效果。」、《民法》第835條之1規定:「地上權設定後,因土地價值之昇降,依原定地租給付顯失公平者,當事人得請求法院增減之。」上述兩條文乃「情事變更原則」之明文規定。倘契約雙方無法取得共識,進行換約,投資廠商勢必僅能循向法院提起「訴訟」或仲裁機關申請「仲裁」方式,主張情事變更原則,進行救濟。

  關於此點,鑒於土地價值甚高,地租金額持續發生,投資者風險暴露時間宜盡力縮短等原因,契約雙方應採取迅速、專業之仲裁程序較佳,以避免「法院三級三審」耗費數年而無結果,導致投資者無力承受訴訟期間之遽增風險。對於各級政府而言,得以迅速取得解決方案,獲得仲裁判斷結果,也得以減輕法院訴訟中必須投入的行政資源,係屬雙贏之選擇。

  然循仲裁途徑解決,必須當事人雙方合意成立「仲裁協議」,方得將爭議提付仲裁。為使處理地上權設定地租爭議解決有較為一致之標準,財政部國有財產署特別訂定《財政部國有財產署所屬分署辦理國有非公用土地招標設定地上權案地上權人依仲裁法提付仲裁之處理原則》,以供所屬分署決定是否同意進行仲裁時能有所依循。就此作法,或可供各地方政府於處理相關問題時之參考,俾使105年公告地價上漲所造成之影響,迅速、平和地妥善解決。

  (三)105年公告地價大幅調漲是否有「情事變更原則」之適用:

  關於105年公告地價大幅調漲,是否有「情事變更原則」之適用?得否依據前述提及之《民法》第227條之2第1項、《民法》第835條之1規定,請求增、減其給付或變更其他原有之效果乙節。目前法院實務似乎採取較為保守之態度,例如最高法院108年度台上字第51號民事裁定,便認為並無情事變更原則之適用。然而,此尚屬單一個案,情事變更原則之運用,仍須於每一個案中,核實認定,故司法實務之整體見解,仍需累積夠多案例,方得以形成較為穩定之判斷標準,目前尚無法以單一裁定而斷定法院實務走向 。

  對此一問題,如以最高法院曾就「鋼筋價格暴漲」 ,肯認此一情事乃訂約時所不可預料之情事,而有「情事變更原則」之適用觀之。則「105年公告地價之異常調漲」,事實上亦與「鋼筋價格暴漲」相似,故若按此一標準,自應有情事變更原則之適用,見解方屬一致。況且,公告地價之調漲掌握於「公部門」(即縣市政府地價評議委員會),亦即情事之變更係由受影響者之相對方掌控,倘認為不得適用情事變更原則,恐有不公平之嫌。

五、結語

  105年公告地價大幅調漲之衝擊,藉由各級政府之積極作為,已然藉由調整地租計付規則,而使目前地租計算趨於合理,也因而令投資者對於公有非公用土地設定地上權重拾信心。然而,對於諸多105年度以前簽約之投資者,如何以同樣積極的態度處理原契約約定之地租計付標準,令其等因為105年公告地價調漲而受之傷害得以降低,同樣為一重要之課題。

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地上權開發策略與法律實務

作者:李永然、田欣永、黃振國、黃隆豐、李廷鈞、張能政
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土地法實用★地稅.徵收.地政士執業

作者:李永然.林永汀
出版日期:2019/05初版
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