一、前言

  中國大陸自西元(以下同)1978年召開第十一屆三中全會,確定放棄傳統的計劃經濟體制,進而轉向「市場經濟體制」的「撥亂反正」改革後,即陸續不斷吸引世界各地為數眾多的廠商前往中國大陸投資設廠,早有「世界工廠」的美稱。近年來更因為經濟的崛起,更被認定為「世界市場」!

  不過,即使中國大陸已全力開展經貿的改革,但「法治」觀念及其規範制度的建立,仍須隨經濟改革開放同時加以變革。因此,1993年中國大陸全國人大修憲時,即將「發展社會主義市場經濟」的理念納入其《憲法》中;1997年所召開的中國共產黨第十五次全國代表大會,再次確立了「依法治國」的基本方略,提出了推進「司法改革」的任務;2013年中共第18屆三中全會中,中國大陸領導人習近平主席更對該次會議所通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》,有關「改革司法體制和運行機制」提出說明,略以:「…第六,關於改革司法體制和運行機制。司法體制是政治體制的重要組成部分。這些年來,群眾對司法不公的意見比較集中,司法公信力不足很大程度上與司法體制和工作機制不合理有關。司法改革是這次全面深化改革的重點之一。(註一)

  無疑的,中國大陸要成為真正的「世界市場」與實質的經濟領袖,前提除了經貿投資環境必須健全外,「人權保障」與「法治」等規範制度(尤其是司法透明度、制度性保障、律師獨立等(註二))更是不可或缺!其實台灣過去在戒嚴解除之前,司法同樣為台灣民眾所詬病,但自解除戒嚴及經濟發展之後,民間及學界對「司法改革」的呼聲日益增高,台灣當局及立法機構也隨民意而進行司法改革。以下僅探討台灣的「司法改革」歷程並兼談中國大陸未來欲進行的司法改革!

二、臺灣「司法改革」的實踐現況

  (一)臺灣的司法改革,早於1999年起即由臺灣司法院推動,台灣為進行全民司法改革,曾邀集各界代表組成「全民司法改革策進會」,作為該院的政策諮詢平臺。

  (二)有關臺灣司法院定位改革部分,依臺灣現行法制,民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒等事項,分別由最高法院、最高行政法院及公務員懲戒委員會等三個終審機關職掌,而非由司法院直接掌理;此與臺灣《憲法》第77條規定之原意未盡相符。因此,臺灣在1999年7月所舉行的司法改革會議中,就司法院的定位,達成了「司法院審判機關化」的改革結論,並以「一元多軌」為近程目標,「一元單軌」為終極目標。然在2011年7月8日,「司法院定位改革成效評估委員會」第五次會議卻做出評估,認為「1999年司改會議做成司法院應朝審判機關化改制之結論,不宜繼續推動」,將提請「全民司法改革策進會」討論,俾供決策參考。另提出以下六點改制思維:(1)強化不同審級間垂直分工,明確區分各審級功能。(2)強化法官會議及聯席會議統一法律見解功能,並在終審法院建立大法庭制度。(3)維持現行多元體制,適當調整各法院間之功能分配,並可就是否朝民事與刑事一元、行政訴訟與公務員懲戒一元之方向改革,續為研議其可行性。(4)《憲法》解釋繼續朝法庭化及裁判化方向改革。(5)各級法院已得拒絕適用違憲命令及為合憲性解釋,可選輯適用《憲法》堪為典範之裁判,提供法官參考。(6)可考慮適度引進外部成員參與司法行政,並配合《法官法》之制定,修正《司法院組織法》。

  (三)有關臺灣「民事訴訟」改革部分,臺灣在1999年7月所舉行的司法改革會議中曾達成多項改革共識。而臺灣司法院所成立的「民事訴訟改革成效評估委員會」,在2011年5月13日曾針對「研採建立人民參與司法審判制度」的「專家參與審判」、「合意選定法官審判」;「合議制度的落實」的「評議紀錄得於審判後閱覽」、「判決書得否附具不同意見書」及「民事訴訟制度的改革」的「推行民事事件審理集中化,強化第一審的事實審功能,使第一審成為事實審審判中心」、「第二審採嚴格續審制,第三審採嚴格法律審並採上訴許可制」等改革議題,作出決議,包括「專家參審」、「民事事件合意選擇法官審判」、「評議紀錄得於審判後閱覽」及「判決書是否附具不同意見書」等。

  (四)有關臺灣「刑事訴訟」改革部分:

  1.臺灣在1999年7月所舉行的「司法改革會議」中,針對當時的刑事訴訟制度現狀進行研討,會議結論則以「增強當事人進行主義」作為刑事司改的基本理念,認為應確立當事人調查證據之主導權及法院依職權調查證據之補充性,檢察官負實質的舉證責任,強化辯護功能,促進當事人實質平等,減輕處理案件的負擔,推動刑事審判集中審理制,強化第一審的事實審功能,以第一審為事實審審判中心,第二審採事後審兼續審制,第三審採嚴格法律審並採上訴許可制,強化其他減輕審理負擔的配套措施等。期間(2002年、2003年)更經由立法,明定「無罪推定原則」及檢察官的「實質舉證責任」,強化辯護功能,促進當事人的實質平等,並確立調查證據係以「當事人聲請調查」為主導,「法院依職權調查」為補充的原則,調整法官、檢察官、被告(含辯護人)三方的關係。另外,亦落實及強化交互詰問的要求,嚴謹證據法制,推動刑事審判集中審理制,強化認定事實的功能,建構以「第一審」為金字塔型訴訟制度堅強的事實審。並採行「緩起訴制度」,增設「簡式審判程序」、採用「略式判決」,擴大運用刑事簡易程序,酌採「認罪協商求刑制度」,以減輕審理的負擔,臺灣刑事訴訟制度的改革成果,可謂相當豐碩!

  2.臺灣司法院為使刑事訴訟的改革能與時俱進,合於時代脈動,於2011年1月初成立「刑事訴訟改革成效評估委員會」,並擇取當初司改會議中有關刑事訴訟制度改革的重大議題進行改革成效評估,2012年初曾作出方向調整,認為當初「司法改革會議」,被告對案情「有爭執的案件」,增強當事人進行主義之精神進行改革,基本方向是正確,殊值肯定;但對於被告對案情「無爭執的案件」,則沒有繼續強調改良式當事人進行主義為基本理念。因而在司法資源有限的前提下,應依被告對案情有無爭執(明案或疑案)而採取不同的處理程序。亦即,將方向調整「分流制的刑事訴訟改革」,以「明案速判」、「疑案慎斷」為中心思想,依被告對案情有無爭執而適用不同處理流程。

  (五)有關臺灣「法官人事」改革部分

  1.臺灣司法院在1999年7月所舉行的「司法改革會議」中,針對法官人事改革結論具體措施,計有下列十項:(1)審、檢、辯實施三合一考選制度。(2)取消法官職等之限制,鼓勵資深法官留任於下級審。(3)強化法官會議事務分配的功能,以法官自治方式分配審判事務,以落實審判獨立。(4)設專業法院或法庭,並使法官久任其位,應適當施予在職訓練,因個案需要,得聘請專家參與案件。(5)法曹養成過程及在職教育,在質與量方面均應積極提昇。(6)建立法官評鑑制度。(7)建立法官之職務監督,要求法官均能遵守法官守則之要求。(8)建立不適任法官之淘汰制度。(9)落實司法獨立。(10)司法官養成教育環境-法學院之組織。

  2.2011年6月14日,臺灣立法院三讀通過《法官法》,並於同年7月6日由總統公布。該法分為11章,依序為總則(第一章)、法官之任用(第二章)、法官之司法倫理與監督(第三章)、法官會議(第四章)、法官評鑑(第五章)、法官之保障(第六章)、職務法庭(第七章)、法官之給與(第八章)、法官之考察(第九章)、進修及請假等規範。另外,為確保檢察權之公正行使,必須建立適當的檢察官工作環境及條件,此涉及檢察官在法律上的定位屬性、身分及職務的保障,暨內部及外部監督是否合宜等問題,得藉由《法官法》制定之機會予以釐清。故參酌民主國家權力分立及相互制衡的理論,認為檢察官之身分與職務在與檢察官性質不相牴觸之前提下,亦應該與法官受到相當之保障,以摒除外界對檢察權行使的不當干涉,確保檢察官客觀公正行使職權。因此,於《法官法》第十章將「檢察官」列入規範。

  3.須特別說明者,乃關於臺灣法官的「評鑑制度」。法官評鑑可以分為「個案評鑑」、「法官核評」及「各級法院法官績效評比」。就「個案評鑑」部分,依《法官法》第35條第1項規定,法官有該法第30條第2項各款情事之一,下列人員或機關、團體認為有個案評鑑之必要時,得請求法官評鑑委員會進行個案評鑑:(1)受評鑑法官所屬機關法官三人以上。(2)受評鑑法官所屬機關、上級機關或所屬法院對應設置之檢察署。(3)受評鑑法官所屬法院管轄區域之律師公會或全國性律師公會。(4)財團法人或以公益為目的之社團法人,經許可設立三年以上,財團法人登記財產總額新臺幣一千萬元以上或社團法人之社員人數二百人以上,且對健全司法具有成效,經目的事業主管機關許可得請求個案評鑑者。

  (六)有關臺灣「人民觀審制度」研議部分

  1.讓不具法律專業的一般人民參與刑事審判程序,以提升司法之透明度,增進人民對於司法之了解與信賴,這是世界各法制先進國家的共同趨勢。而依人民參與程度而有不同的表現方式,如「陪審制」(由人民組成陪審團來認定犯罪事實,由法官適用法律及量刑,例如美國)、「參審制」(由人民和法官共同來認定犯罪事實、適用法律及量刑,例如德國)。其他法制,如韓國於2008年施行的「國民參與審判制」(類似陪審)、日本於2009年施行的「裁判員制」(類似參審)。

  2.臺灣司法院為推行「人民觀審制度」,於2012年1月11日已完成《人民觀審試行條例草案》,全文81條條文。上開草案的主要內容有:(1)依一定程序選出人民擔任觀審員;(2)針對若干重罪案件;(3)觀審員從頭到尾全程參與「第一審」法院的審判程序;(4)觀審員在法官下判決結論時,雖不參與表決,但在與法官充分討論後可表示意見,法官有義務納入作為判決的參考。

三、中國大陸「司法改革」的實踐現況

  中國大陸的經濟改革已獲得極大的成就,而其近年來司法改革在民間及學界的呼聲也日益提高。司法改革的目的是為建立「司法公正」,進而建立「司法權威」。按司法公正是法治的基本制度,實現司法公正,可從「司法獨立」、「公正司法」及「司法中立」三方面體現。又「司法中立」具體有三個要求:(1)法官必須忠於法律,不得允許政治、社會、家庭或其他關係影響司法裁判;(2)在履行司法職責中,法官必須表現謹慎、言行適當;(3)在訴訟中,法官必須賦予雙方當事人平等參與的機會,對各方的主張、意見、所持利益予以同等關注,不得隨意將任何一方的論點和主張排除在定案依據以外。(註三)中國大陸司法改革自須向前述方面努力。

  中國大陸司法改革已經進行了兩輪,即自2004年開始,中國啟動了第一輪司法改革;2008年,又啟動了第二輪司法改革。因此,第三輪的司法改革,可以說是從2013年底、中共第十八屆三中全會所開啟。又中國大陸最高人民法院於2014年7月9日公佈《人民法院第四個五年改革綱要(2014-2018)》(以下簡稱「四五改革綱要」),中國大陸人民法院為深化「司法改革」,依下述方式:推進。(註四)

  (一)深化法院人事管理改革。此係因為中國大陸長期以來對「法官」都是沿用普通公務員管理模式,不能充分體現司法職業特點,也不利於把優秀人才留在審判一線。

  (二)探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度。為維護國家法制統一,優化司法資源配置,綱要就建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度作出了安排。

  (三)健全審判權力運行機制。「讓審理者裁判,由裁判者負責」,這是司法規律的客觀要求。近年來,中國大陸司法機關為完善司法權力運行機制,進行了許多積極探索,也取得了一定成效,但仍存在內部層層審批,辦案權責不明等問題。針對上述問題,「四五改革綱要」將完善主審法官、合議庭辦案責任製作為關鍵環節,推動建立權責明晰、權責一致、監督有序、配套齊全的審判權力運行機制。

  (四)加大人權司法保障力度。為強化對公民「人身權利」、「財產權利」和「訴訟權利」的司法保障,「四五改革綱要」提出要建立和完善以庭審為中心的審判機制,有效發揮審判對偵查、起訴的制約和引導作用,確保司法公正。

  (五)進一步深化「司法公開」。大陸最高人民法院已於去年啟動「審判流程公開」、「裁判文書公開」和「執行資訊公開」三大平臺建設。在前期工作基礎上,「四五改革綱要」將對深化司法公開工作提出了更高的要求。

  (六)明確四級法院職能定位。為合理定位「四級人民法院」職能,「四五改革綱要」提出要建立定位科學、職能明確、監督得力、運行有效的審級制度。

  (七)健全司法行政事務保障機制。「四五改革綱要」立足審判權的中央事權屬性,就健全法院司法行政事務保障機制推出了一系列改革舉措:

  1.配合中央有關部門,推動「省級」以下地方法院經費統一管理機制改革。

  2.嚴格「收支兩條線」管理,地方各級人民法院收取的訴訟費、罰金、沒收的財物,以及追繳的贓款贓物等,統一上繳省級國庫。

  3.推進法院內設機構改革。建立以服務審判工作為重心的機構設置模式和人員配置方式。完善人民法院購買社會服務的工作機制,凡屬事務性管理服務,原則上都要引入競爭機制,通過合同、委託等方式向社會購買。

  4.深化司法統計改革,以「大資料、大格局、大服務」理念為指導,建立「司法資訊大資料中心」。

  (八)「人民陪審員制度」可以說是中國大陸社會公眾依法直接參與和監督司法的重要方式。2004年中國大陸的立法機關早已頒佈了《關於完善人民陪審員制度的決定》,放寬人民陪審員的選任來源,從社會各階層、各領域廣泛選任,採用在名冊中隨機抽取的方式確定參審案件的人民陪審員。人民陪審員除在合議庭中不得擔任審判長外,同法官享有同等權力,對事實認定、法律適用獨立行使表決權。而各級法院還圍繞陪審職責開展則以審判程序、職業技能、法治理念等為主要內容的培訓,提高人民陪審員履職能力。

  (九)「人民監督員制度」的建立,亦早於2003年即開始推行。當時中國大陸最高人民檢察院啟動人民監督員制度試點工作;2010年10月,人民監督員制度在全國檢察機關全面推行。通過從社會各界選任人民監督員,依照監督程序對人民檢察院辦理職務犯罪案件過程中出現的應當立案而不立案、不應當立案而立案、擬撤銷案件、擬不起訴等情形進行監督與評議。

  從2003年10月至2011年底,各地人民監督員共監督案件35514件,提出不同意人民檢察院原擬定意見的有1653件,其中908件的人民監督員表決意見被人民檢察院採納,占54.93%。

四、結語

  綜上所述,司法改革已是海峽兩岸目前共同重要的話題,台灣就此一議題啓動在先,從「審檢分立」開始,到現在正試行的「觀審制」,持續在推動司法改革,企盼建立司法公正,進而增進人民對司法的信賴。

  中國大陸自經濟改革開放以來,已在經濟上獲得長足的發展及成就;而民主法治則是確保經濟成果的重要手段。目前中國大陸必須從根本的司法制度指導原則進行改革;亦即:(註五) (1)尊重司法體制,勿將司法制度淪為當權者之政策的工具。(2)實現司法獨立化,使其能免於政治力的干預,真正落實「審判獨立」、再進展到「司法獨立」。(3)實現司法中立化,公安、檢察、法院等三個機關應單獨本於其職權的功能而有所作為,並將其職權單純化、獨立化,超越政治的控制。另外,大陸律師業對於政府權力具有很大的依附性,律師的自主性必須是在組織上脫離了行政主管機關的控制後,才可能顯現其自主性。(註六)2013年間中共第18屆三中全會已對建設中國大陸的法治化提出願景,並臚列具體改革措施,前述措施必須徹底落實,才能使改革的理想獲得實現。

  中國大陸的司法改革也可以考慮從「人權保障(尤其是「司法人權」)」方向進行改革,讓「人為」的影響因素盡量降到最低(例如,徹底革除「地方保護主義」與「司法行政化」等爭議制度),以健全「人權保障」的體系正義,相信中國大陸未來應可完善發展出一套、具有中國特色的社會主義司法制度。

  註一:習近平主席關於《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》的說明。

  註二:有論者認為中國大陸司法實踐中的種種弊病,諸如法律職業者素質低、法官徇私舞弊、司法不統一、司法不公正、司法行政化、司法不獨立、司法不說理、輕視程序…等等,正是欠缺「專業司法化」的表現。參見凌斌著:法治的中國道路,頁101,2013年4月第1版第1刷,北京大學出版社出版發行。

  註三:劉平著,法治與法治思維,頁75~79,2013年第1版第1刷,上海人民出版社出版。

  註四:邊江,”四五改革綱要”的主要內容,中國法院網,參考網址:http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/07/id/1336108.shtml。最後瀏覽日期:2014年7月.20日。

  註五:王泰銓,中國法律通論(上冊),頁189至頁190,2009年10月,第1版第1刷,新學林出版。 

  註六:王文杰著:嬗變中之中國大陸法制,頁189,2014年1月第4版第1刷,國立交通大學出版社出版。

(本文摘自中華人權協會「人權會訊」秋季號第114期)

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