催生《難民法》,庇護難民生存權利座談會
——推動難民立法,台灣責無旁貸

與談人:李永然/中國人權協會理事長

一、我國制定《難民法》之意義與重要性
長期以來,「聯合國難民署(UNHCR)」不斷呼籲,保護與協助難民是國際社會的共同責任與義務,各國政府必須制定庇護難民相關法令,尋求難民問題的解決。
全球許多先進發展國家基於普世人權價值與人道精神,積極呼應聯合國的呼籲,落實制定難民庇護法案,接收難民並提供庇護以及滿足基本生活需求之服務。如美國的移民法、難民法;英國的2002年國籍、移民與難民法;日本的入出國管理及難民認定法等,是為其例。
然而,庇護國家如缺乏相關庇護法令,致使難民逃到該國,無法取得難民身分而被迫遣返出境,或者遭到逮捕拘留;對於這些在原居國遭到無能政府拋棄而被迫逃難的苦難人民而言,將再一次遭受無情對待。以台灣為例,台灣尚未通過難民庇護法令,過去便曾發生外籍人士向台灣政府申請難民庇護,政府礙於無法可據,只能將其長期收容或遣返回原居國,此類與國際人道價值大相違背之情事,對於「人權立國」口號喊得震天價響的台灣國際形象,實在是一大傷害!
《難民法》的通過,是台灣與世界人權接軌,順應國際人權潮流的最佳宣示。《難民法》的通過,可將台灣由「難民鎖國」轉向開放與接納難民,即從拒絕難民轉為庇護難民,這對台灣在維護人權、保障人權以及履行國際義務方面,無疑將更有助於捍衛民主自由良好形象的建立。
台灣作為國際社會的一份子,自然難以免除承擔難民庇護之國際義務。因此透過《難民法》之立法,就難民庇護議題,建構與國際人權接軌的機制,並促使包含聯合國在內的國際社會正視台灣之積極角色。尤其我國外交處境一向艱辛,何不利倘能運用此一立法契機廣開國際視聽,先讓國際社會感受到台灣的存在與價值,進而將可進而順利爭取國際地位與國際空間。

二、我國現階段難民立法的限制與現實考量
《難民法》的訂定,固然是為了促進難民人權並履行國際義務,然而政府部門無可避免也必須考慮我國實際情況,即以國家安全和全民利益為前提,;亦即應一方面承擔國際義務提供難民庇護,二另一方面也在不危害國家安全和利益的原則下,進行《難民法》的制訂與審議。
個人以為,台灣目前制訂《難民法》的主要考量與限制為:
1.中國大陸的疑慮與干擾:
2008年5月馬英九總統執政後,積極推動兩岸關係和解,並營造和諧氣氛,行政部門因此可能擔心《難民法》的推動將會刺激北京當局,使得兩岸協商與交流出現障礙?
以中國大陸的立場而言,接收難民、庇護難民乃主權國家之行為,台灣制訂《難民法》,針對前來避難的外國人或無國籍人士,准其入境居留並給與保護,其主權國家行為予以法制化,對於中共而言已然恐不太舒服。尤其,《難民法》適用對象,也就是難民,被清楚界定為“外國人或無國籍人”,而《難民法草案》第十五條卻將大陸地區和港澳地區居民列為適用對象,顯然是將中國大陸和港澳居民視為“外國人或無國籍人”,這是將法理台獨偷渡於《難民法草案》之內的行為,更是不為中共所容許。
2.難民潮的顧慮:
台灣地狹人稠,活動空間與資源已然不足,對於接收國際難民數量方面的能力十分有限,一旦台灣通過《難民法》,若是周邊國家爆發嚴重衝突,引發大規模難民潮,台灣將難以消化。
針對以上兩點現實考量,大量難民潮的問題較容易解決,事實上也已經透過法條規範獲得解套,《難民法草案》第十一條:「難民身分之取得,主管機關得擬訂數額,報請行政院核定後公告之。」針對我國地狹人綢,為避免難民大量湧入,造成社會沉重負擔,爰參酌美國、加拿大、澳洲、紐西蘭等國家之「配額制度」,;明訂就難民身分之取得,得採數額管制。因此,個人認為,目前《難民法》推動不易最主要癥結還是卡在中國大陸的疑慮上。
事實上,全世界民主國家,對於「聯合國憲章」宣揚的人權法案,以及能夠宣示國家人權與人道精神的《難民法》,都是毫無顧忌地通過,台灣應該要本於對人權價值與人道精神的追求,積極推動制訂《難民法》,如果中共公然反對台灣《難民法》的通過,正好成為國際社會指責中共一貫違反人權、人道原則的例證,屆時台灣一定會得到國際社會的正義聲援,國際形象和國際聲譽反而得到提升。
目前,中國尚未落實改善人權,也並未放棄武力犯台,「民主與人權」是台灣對抗中國威脅的最大本錢,也是國際社會支持台灣的主要原因。推動難民制度,正是台灣向世界展現保障人權的具體實踐,《難民法》的適用對象是針對各國遭逢人權迫害的難民,不是專門針對中國大陸的政治異議人士(如民運人士…)。倘若台灣擔心北京當局的抗議,就放棄《難民法》的推動,是十分可惜同時也十分危險的。試想,因為中國反對,台灣就放棄對國際人權的關懷與努力,萬一台灣遭逢人道危機,國際社會為何要伸出援手?

三、行政院《難民法草案》,哪些條文需要斟酌修訂?
1. 難民的定義
 行政院《難民法草案》第三條:「外國人或無國籍人,於其國籍國或原居住國之外,因種族、宗教、國籍、屬於特定社會團體或持特定政治意見,有充分正當理由恐懼受迫害,不能受該國之保護或因該恐懼而不願返回該國者,得向我國申請難民認定。」
行政院草案版本對難民身份之定義,係參酌1951年聯合國「難民地位公約」採取較狹義之界定。惟近幾十年來,國際社會對於難民地位之認定又有不同看法,從廣義而言,難民是指因政治迫害、戰爭或自然災害而被迫離開其本國或原居國而前往別國避難之人。尤其本會「台北海外和平服務團(TOPS)」長期從事國際人道援助,深刻體認全世界超過八成以上難民是來自於無情的人為戰火,因此行政院草案版本將遭受戰火波及而流離的難民,排除於我國難民認定條件以外,恐造成絕大多數難民無法得到我國《難民法》之人道庇護,殊為不妥。
台灣既自詡以「人權立國」,又積極申請加入聯合國,似宜配合國際社會與時代環境變化,故第三條關於難民定義部分,建議增列戰爭與自然災害之因素,採取較寬廣的界定,以期台灣《難民法》能夠達到真正的人道庇護目的。
2.行政主管機關預審權限
行政院《難民法草案》第五條:「主管機關接獲難民認定之申請後,應先經初步審查,其顯非屬第三條第一項、第二項所定情形者,依相關規定處理或強制出國。」;蓋為防不法分子假藉申請難民認定達到來台目的,耗費我國行政資源,爰參考美國預審機制,規定主管機關應先行初步審查,如無任何身份證明文件或使用假身分證明文件者,則依規定處理或強制出國。
行政主管機關之預先審查制立意良好,但容易造成專擅,基於保障申請難民權利,建議主管機關應先制定「認定難民標準作業程序」,以豎立審查依據,俾便於接獲難民認定之申請後,依循客觀標準進行初步審查,以免無據預審。
3.「特定第三國」之認定
行政院《難民法草案》第九條:「外國人或無國籍人申請難民認定,有下列情形之一者,得不予許可: …… 二、有事實足認其已受其他國家或原國籍國保護。三、曾途經或來自特定第三國。……」;蓋已受其他國家之保護者,自無受庇護之需要。此外,現行部分國家對難民已提供庇護,申請人既已途經該等國家,即可向其尋求庇護,應無需再至我國申請庇護,爰訂定第三款規定。
行政院草案第九條第三款規定難民身份認定申請者,若途經或來自已提供難民庇護之特定第三國,我國得不予許可。然而究竟哪些國家已建立完善之難民庇護制度,而名列此所謂「特定第三國」之林,恐有待行政主管機關應進行嚴謹的考察認定,以免戕害申請難民之權利。

四、如何喚起國人重視,共同支持催生《難民法》?
雖然台灣並非聯合國會員,然而身為地球村成員,台灣有責任義務與國際社會同步,共同關注難民議題,並協力保護難民權益,這有賴全體國民的理解與支持。
在2008年「620世界難民日」前夕,國內某大型且知名入口網站,利用網路調查台灣民眾對於「世界難民日」的認識,令人失望但是不令人感到意外地,有超過8成5以上的台灣民眾完全不認識「世界難民日」,這個調查數據提醒我們,必須更加努力以行動喚起國人對於難民的重視。
TOPS每年均針對世界難民日舉辦主題性活動,希望藉由難民日活動舉辦,與全球性難民日活動進行串連,向國際社會表達台灣民眾與政府積極參與全球公民社會行動之高度意願。更希望藉此引起台灣社會更加關注全球難民的處境,理解與尊重每一個生命及其基本的人權。我們也希望有更多的民間組織,甚至政府扮演帶領角色,宣揚關懷弱勢的人道精神。

五、結語
誠摯呼籲台灣政府部門儘速通過《難民法》!
台灣與中國大陸最大的不同,在於我們堅持捍衛人道主義與民主理念,這也是台灣能夠得到國際社會支持的最主要原因,台灣如果真正奉行民主、人權與人道精神的價值,那麼,按照「聯合國憲章」精神和國際人道主義精神,台灣通過《難民法》是遲早的事,;既然如此,何需再拖延等待呢?!。
尤其,馬英九總統方於今年五月中旬,在各國使節、駐台代表與國際媒體的見證下,代表我國政府正式簽署《「公民與政治權利國際公約」」》與《「經濟、社會暨文化權利國際公約」」等兩項國際人權盟約,向國際社會宣示台灣願意積極扮演國際人權的維護與捍衛者,相信透過《難民法》的制訂通過,更能展示台灣承擔國際義務與責任的決心。
台灣的外交處境礙於國際現實一向艱辛,在過去,台灣由於中國大陸的干預以致無法正常參與國際社會;在當下與未來,難道也要為了顧全中國感受而放棄對自由民主人權的追求?這一點頗值得執政當局仔細推敲!

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