2014年8月25日,李永然律師前往重慶,出席由海峽兩岸關係法學研究會主辦之「第三屆兩岸和平發展法學論壇」,本屆論壇由西南政法大學承辦,主題為「兩岸關係和平發展法治保障」,會前由中共中央政治局委員、市委書記孫政才會見了前來出席此論壇的嘉賓,他表示:近年來,在兩岸同胞共同努力下,兩岸關係開創了和平發展的新局面,希望大家以本屆論壇為契機,進一步加強交流合作,相互學習借鑑,鞏固和深化兩岸關係和平發展的法律基礎,為推動兩岸和平發展作出更大的貢獻。

  李永然律師並於8月25日下午參與全體大會第二單元「兩岸經貿會作的法治保障」擔任發言人,發表論文「兩岸經貿投資法治環境之現況與未來展望--以司法改革為中心」(全文如下),該論壇於2014年8月26日中午圓滿結束!

 

兩岸經貿投資法治環境之現況與未來展望

-以「司法改革」為中心

一、前言

中國大陸自西元(以下同)1978年召開第十一屆三中全會,確定放棄傳統的計劃經濟體制,進而轉向「市場經濟體制」的「撥亂反正」改革後(「確定了解放思想、實事求是、團結一致向前看的指導方針;作出把工作重點轉移到社會主義現代化建設上和實行改革開放的決策」),即陸續不斷吸引世界各地為數眾多的廠商前往中國大陸投資設廠,早有「世界工廠」的美稱。近年來更因為經濟的崛起,2001年起不但被譽為「金磚四國」之首;現更被認定為「世界市場」!而海峽兩岸的政治藩籬,也在近20年餘來的經貿投資往來中逐漸暢通,並朝向和平與友善的道路邁進。

不過,即使中國大陸已全力開展經貿的改革,但「法治」觀念及其規範制度的建立,仍須隨經濟改革開放同時加以變革。因此,1993年中國大陸全國人大修憲時,即將「發展社會主義市場經濟」的理念納入其《憲法》中;1997年所召開的中國共產黨第十五次全國代表大會,再次確立了「依法治國」的基本方略,提出了推進「司法改革」的任務;2013年中共第18屆三中全會中,中國大陸領導人習近平主席更對該次會議所通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》,有關「改革司法體制和運行機制」提出說明,略以:「…第六,關於改革司法體制和運行機制。司法體制是政治體制的重要組成部分。這些年來,群眾對司法不公的意見比較集中,司法公信力不足很大程度上與司法體制和工作機制不合理有關。司法改革是這次全面深化改革的重點之一。全會決定提出了一系列相互關聯的新舉措,包括改革司法管理體制,推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理,探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度;健全司法權力運行機制,完善主審法官、合議庭辦案責任制,讓審判者裁判、由裁判者負責﹔嚴格規範減刑、假釋、保外就醫程序;健全錯案防止、糾正、責任追究機制,嚴格實行非法證據排除規則﹔建立涉法涉訴信訪依法終結制度﹔廢止勞動教養制度,完善對違法犯罪行為的懲治和矯正法律,等等。這些改革舉措,對確保司法機關依法獨立行使審判權和檢察權、健全權責明晰的司法權力運行機制、提高司法透明度和公信力、更好保障人權都具有重要意義。[1]

無疑的,中國大陸要成為真正的「世界市場」與實質的經濟領袖,前提除了經貿投資環境必須健全外,「人權保障」與「法治」等規範制度(尤其是司法透明度、制度性保障、律師獨立等[2])更是不可或缺!其實台灣過去在戒嚴解除之前,司法同樣為台灣民眾所詬病,但自解除戒嚴及經濟發展之後,民間及學界對「司法改革」的呼聲日益增高,台灣當局及立法機構也隨民意而進行司法改革。以下僅就兩岸關於「司法改革」,尤其是與「人權保障」有關的制度改革予以討論,期能對海峽兩岸的法學交流有所裨益與幫助;進而有助於兩岸經貿交流後,民眾權益之保障。

 

二、臺灣「司法改革」的實踐現況

(一)臺灣的司法改革,早於1999年起即由臺灣司法院推動,台灣為進行全民司法改革,曾邀集各界代表組成「全民司法改革策進會」,作為該院的政策諮詢平臺。其組織架構圖如下:

 

【圖表一】[3]

       1  

 

 

(二)有關臺灣司法院定位改革部分,依臺灣現行法制,民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒等事項,分別由最高法院、最高行政法院及公務員懲戒委員會等三個終審機關職掌,而非由司法院直接掌理;此與臺灣《憲法》第77條規定之原意未盡相符。因此,臺灣在1999年7月所舉行的司法改革會議中,就司法院的定位,達成了「司法院審判機關化」的改革結論,並以「一元多軌」為近程目標,「一元單軌」為終極目標。[4]然在2011年7月8日「司法院定位改革成效評估委員會」第五次會議卻做出評估,認為「1999年司改會議做成司法院應朝審判機關化改制之結論,不宜繼續推動」,將提請「全民司法改革策進會」討論,俾供決策參考。另提出以下六點改制思維:(1)強化不同審級間垂直分工,明確區分各審級功能。(2)強化法官會議及聯席會議統一法律見解功能,並在終審法院建立大法庭制度。(3)維持現行多元體制,適當調整各法院間之功能分配,並可就是否朝民事與刑事一元、行政訴訟與公務員懲戒一元之方向改革,續為研議其可行性。(4)《憲法》解釋繼續朝法庭化及裁判化方向改革。(5)各級法院已得拒絕適用違憲命令及為合憲性解釋,可選輯適用《憲法》堪為典範之裁判,提供法官參考。(6)可考慮適度引進外部成員參與司法行政,並配合《法官法》之制定,修正《司法院組織法》。[5]以上足見「司法改革」之路,即使在臺灣,仍因環境時空背景或是法學思想的逐步發展而會有所更迭或調整,足見司法改革實屬不易!

(三)有關臺灣「民事訴訟」改革部分,臺灣在1999年7月所舉行的司法改革會議中曾達成多項改革共識。而臺灣司法院所成立的「民事訴訟改革成效評估委員會」,在2011年5月13日曾針對「研採建立人民參與司法審判制度」的「專家參與審判」、「合意選定法官審判」;「合議制度的落實」的「評議紀錄得於審判後閱覽」、「判決書得否附具不同意見書」及「民事訴訟制度的改革」的「推行民事事件審理集中化,強化第一審的事實審功能,使第一審成為事實審審判中心」、「第二審採嚴格續審制,第三審採嚴格法律審並採上訴許可制」等改革議題,作出以下決議:[6]

1.專家參審部分:各界對「專家參審」認有違憲與規避公開審判及證據調查程序疑慮,致未能順利完成立法。為達成「人民參與司法審判」之改革基本理念,法官於審理專業或特殊類型之案件,應可採行專家諮詢,由專家提供專業意見供法院參考,但不參與事實認定及法律適用,及加強鑑定制度,使當事人在法庭上有參與辯論之機會,以獲致正確並為人民信賴之裁判,或考慮引進日本專門委員制度。

2.民事事件合意選擇法官審判部分:台灣《民事訴訟合意選定法官審判暫行條例》已於2008年9月5日施行期滿,當然廢止。如欲再採行此一制度,須重新立法,考量多數委員認採此一制度應限於當事人可處分訴訟標的事件,且對判決結果不得再行上訴。參酌《民事訴訟合意選定法官審判暫行條例》施行5年期間符合各委員認可由當事人合意選定法官事件之件數甚低,可知若再立法採行此一制度,人民對該制度之使用意願不高,而司法資源有限,宜將資源用於人民認應更迫切改革之課題,故台灣目前尚不宜再推動立法採行此一制度。

3.評議紀錄得於審判後閱覽部分:經由修正台灣《法院組織法》第103條、第106條第1項,增訂同條第2項規定及閱覽評議意見要點等相關法規,使案件當事人、訴訟代理人、辯護人或曾為輔佐人,得於裁判確定後聲請閱覽評議意見。因此,關於「合議制度的落實」議題所採取之評議紀錄得於審判後閱覽部分之具體措施,已達1999年「司法改革會議」提案之目的。

4.判決書得否附具不同意見書部分:各審級判決書皆可附具不同意見,與大陸法系國家法律制度不符,且有違法官評議秘密之義務。如為知悉合議庭之不同意見,應可從改善現有制度方面著手,例如改善現行評議簿之通常記載方式(僅記載主文、結論或敬表同意),法官可將不同意見詳載於評議簿上,不僅有表達不同意見之功能,並可真正落實評議制度,且依現行台灣《法院組織法》規定,當事人可於判決確定後,聲請閱覽評議簿,故各審級判決書尚無附具不同意見之必要性。

(四)有關臺灣「刑事訴訟」改革部分:

1.臺灣在1999年7月所舉行的「司法改革會議」中,針對當時的刑事訴訟制度現狀進行研討,會議結論則以「增強當事人進行主義」作為刑事司改的基本理念,認為應確立當事人調查證據之主導權及法院依職權調查證據之補充性,檢察官負實質的舉證責任,強化辯護功能,促進當事人實質平等,減輕處理案件的負擔,推動刑事審判集中審理制,強化第一審的事實審功能,以第一審為事實審審判中心,第二審採事後審兼續審制,第三審採嚴格法律審並採上訴許可制,強化其他減輕審理負擔的配套措施等。期間(2002年、2003年)更經由立法,明定「無罪推定原則」及檢察官的「實質舉證責任」,強化辯護功能,促進當事人的實質平等,並確立調查證據係以「當事人聲請調查」為主導,「法院依職權調查」為補充的原則,調整法官、檢察官、被告(含辯護人)三方的關係。另外,亦落實及強化交互詰問的要求,嚴謹證據法制,推動刑事審判集中審理制,強化認定事實的功能,建構以「第一審」為金字塔型訴訟制度堅強的事實審。並採行「緩起訴制度」,增設「簡式審判程序」、採用「略式判決」,擴大運用刑事簡易程序,酌採「認罪協商求刑制度」,以減輕審理的負擔,臺灣刑事訴訟制度的改革成果,可謂相當豐碩!

2.臺灣司法院為使刑事訴訟的改革能與時俱進,合於時代脈動,於2011年1月初成立「刑事訴訟改革成效評估委員會」,並擇取當初司改會議中有關刑事訴訟制度改革的重大議題進行改革成效評估,2012年初曾作出方向調整,認為當初司法改革會議,被告對案情「有爭執的案件」,增強當事人進行主義之精神進行改革,基本方向是正確,殊值肯定;但對於被告對案情「無爭執的案件」,則沒有繼續強調改良式當事人進行主義為基本理念。因而在司法資源有限的前提下,應依被告對案情有無爭執(明案或疑案)而採取不同的處理程序。亦即,將方向調整「分流制的刑事訴訟改革」,以「明案速判」、「疑案慎斷」為中心思想,依被告對案情有無爭執而適用不同處理流程,「明案淺流」的處理程序特徵取其「妥速」,強調妥速審結,由法官基於公正立場,發揮澄清、照料義務,本於職權維持程序之適法性及合目的性;「疑案深流」的處理程序特徵重在「嚴謹」,強調程序適正深化「當事人進行主義」,以堅實第一審為事實審中心,第二審採行「事後審兼續審制」,第三審採行「嚴格法律審兼採上訴許可制」之金字塔型訴訟架構,建構一個因案制宜妥速富有效率,嚴謹富有公義的訴訟制度。

3.特別需要一提的,就是在2014年7月8日開始生效施行、與「保障人身自由及逮捕程序」有關的重要制度:臺灣《提審法》。早於1935年,臺灣即有《提審法》,但關於「非因犯罪嫌疑被逮捕、拘禁」之情形得否聲請提審,因臺灣《提審法》第8條對此並無相對應之處置規定,導致司法實務多採「限縮解釋」,均將提審事由僅限縮在「因犯罪嫌疑被逮捕、拘禁」之情形。為落實臺灣《憲法》第8條「實質正當法律程序」規定及聯合國《公民與政治權利國際公約》[7]第9條第4項「保障人權」的意旨,並體現臺灣司法院釋字第708號及第710號解釋所揭櫫,非因犯罪嫌疑被剝奪人身自由者,應賦予其得即時聲請法院審查之精神(即時司法救濟之功能與提審無異),因此新修正並明確規範提審對象不限於「因犯罪嫌疑被逮捕、拘禁者」,只要被法院以外之任何機關逮捕、拘禁時,其本人或他人均得聲請提審。又「提審制度」係在補充正當法律程序之不足,是以如其他法律規定「得聲請即時由法院審查」,已有正當法律程序保障,即應優先適用之。該法修正生效後,越南籍外勞梅氏逾期居留還冒用他人身分被「收容」,台灣桃園地方法院認定移民署的收容違憲,依《提審法》裁定,釋放越南籍外勞梅氏。[8]茲將臺灣《提審法》新制要點,簡扼臚列於下:[9]

1.

提審保障更週延:

過去司法實務多將提審事由限縮在因犯罪嫌疑被逮捕、拘禁之情形,新制實施後只要是被法院以外的任何機關逮捕、拘禁,不論是否基於犯罪嫌疑,其本人或他人都可以聲請提審,由法官介入審查剝奪人身自由的合法性;且提審是國家賦予的緊急司法救濟,不收取任何費用。

2.

即時救濟更有效:

提審是「救急」的制度,如果其他法律已有得聲請即時由法院審查之規定時,應優先適用,使法院審查逮捕、拘禁合法與否的程序更為迅速及有效。

3.

告知事項更貼心:

新制實施後,逮捕、拘禁機關需告知本人及親友「逮捕、拘禁的時間、地點及得聲請提審的意旨」,使被逮捕、拘禁者知道如何救濟。

4.

提審聲請更簡便:

聲請提審書狀、言詞都可以,程序欠缺沒關係,法院必須依職權查明,使提審聲請程序更簡化,以利即時聲請救濟。

5.

審查法院更專業:

提審的原因事實可能涉及民事、刑事、家事、少年及行政訴訟等不同法律規定,有其專業性及複雜性,宜由法官專業分工審查。

6.

提審程序更迅速:

法院以即時發提審票為原則,逮捕、拘禁之機關亦應即時解交受逮捕、拘禁人,由法院即時訊問;如果情況特殊致解交有困難時,法院得經由視訊科技設備直接行遠距訊問。

7.

提審調查更公正:

提審調查應開庭,相關當事人得到庭陳述意見,使審查程序更加公平公正,有助於法院作出正確的判斷。

8.

提審處置更明確:

法院審查後認為不應逮捕、拘禁者,應即裁定釋放;如認為逮捕、拘禁程序合法者,除現行法規定有犯罪嫌疑者移付檢察官偵查外,無犯罪嫌疑者則解返原解交機關,依原法定程序處理,法院處置的程序更明確化。

9.

救濟程序更完整:

對於法院駁回提審之裁定不服時,得提起抗告加以救濟,抗告期間並延長為十日,使抗告權人能及時行使抗告權。又為使提審程序能妥速確定,增訂不得再抗告的規定。

10.

人權保障更進步

新制實施後擴大適用的對象,有助於被逮捕、拘禁者聲請即時司法救濟,並能強化提審效能,充分落實《憲法》實質正當法律程序的精神,使人權獲得更進步及完整的保障。

 

【圖表二】[10]

    2  

 

 

對於臺灣新修正的《提審法》,有論者曾為文表示肯定:「相沿成習的司法文化,當然也就沒有挑戰行政權的傳統,對『提審制』也就非常陌生,甚至視之為洪水猛獸,畏懼對抗或制衡行政權的想法與作法。一切都是行政機關說了算,不管合不合法、合不合憲、合不合理,司法系統自甘屈居附從,無限背書。事實上,提審是最能夠彰顯司法尊嚴與高度的制度。人民在生命、自由遭受危險時,願意把自己交給法官來裁決,請求司法的介入,表示人民對法官的信任。倘若法官也駁斥了行政機關的決定,更表現了司法權並非行政權的一環,而是獨立的、可以與之抗衡的『大人』。」[11]有論者認為,參酌臺灣《提審法》第1條的立法理由,因提審制度乃源自英美法之「人身保護令」;而該制度之起源,則是針對任何不法拘束人身自由的權力,均得即時聲請法院救濟,無論是私人、公權力皆然,即便「司法權」亦如是,若有不法拘束人身自由的情形,均無法逃避人身保護令的審查。但觀諸臺灣新修正《提審法》第5條第1項第5款之規定,若經法院裁判而剝奪人身自由者,法院得逕行駁回提審聲請,此規定已經違背英美法「人身保護令」的精神。因此,為使刑事被告之憲法權利更獲保障,宜准許受判決人得就侵害被告《憲法》權利之審判所肇致之確定判決為由來聲請提審,以期人權保障更為完備。[12]

(五)有關臺灣「法官人事」改革部分

1.臺灣司法院在1999年7月所舉行的「司法改革會議」中,針對法官人事改革結論具體措施,計有下列十項:(1)審、檢、辯實施三合一考選制度。(2)取消法官職等之限制,鼓勵資深法官留任於下級審。(3)強化法官會議事務分配的功能,以法官自治方式分配審判事務,以落實審判獨立。(4)設專業法院或法庭,並使法官久任其位,應適當施予在職訓練,因個案需要,得聘請專家參與案件。(5)法曹養成過程及在職教育,在質與量方面均應積極提昇。(6)建立法官評鑑制度。(7)建立法官之職務監督,要求法官均能遵守法官守則之要求。(8)建立不適任法官之淘汰制度。(9)落實司法獨立。(10)司法官養成教育環境-法學院之組織。

2.事隔多年,在全球化競爭、政府組織再造與人民需求提高等環境變遷下,「司法改革會議」有關法官人事改革議題之提案或結論,以及外界對現行法官人事制度之意見等,已有檢討調整之必要,因此,臺灣司法院於2011年5月30日成立「法官人事改革成效評估委員會」,期能在前述「司法改革會議」所建立的共識基礎上,檢視相關規範,確立未來臺灣法官人事改革的方向與進程。

3.2011年6月14日,臺灣立法院三讀通過《法官法》,並於同年7月6日由總統公布。該法分為11章,依序為總則(第一章,第1~4條)、法官之任用(第二章,第5~12條)、法官之司法倫理與監督(第三章,第13~23條)、法官會議(第四章,第24~29條)、法官評鑑(第五章,第30~41條)、法官之保障(第六章,第42~46條)、職務法庭(第七章,第47~70條)、法官之給與(第八章,第71~80條)、法官之考察(第九章,第81~85條)、進修及請假等規範。另外,在現代刑事司法程序中,檢察官係開啟審判之門的鑰匙,基於法院不告不理原則,檢察權是否能夠公正行使,關係著人民與社會對正義的追求是否得以實現。為確保檢察權之公正行使,必須建立適當的檢察官工作環境及條件,此涉及檢察官在法律上的定位屬性、身分及職務的保障,暨內部及外部監督是否合宜等問題,得藉由《法官法》制定之機會予以釐清。故參酌民主國家權力分立及相互制衡的理論,認為檢察官之身分與職務在與檢察官性質不相牴觸之前提下,亦應該與法官受到相當之保障,以摒除外界對檢察權行使的不當干涉,確保檢察官客觀公正行使職權。因此,於《法官法》第十章,自第86條至96條中列入規範。第十一章則為附則。台灣《法官法》共計103條條文。[13]

4.須特別說明者,乃關於臺灣法官的「評鑑制度」。法官評鑑可以分為三大部分,第一是「個案評鑑」,其次為「法官核評」,其三為「各級法院法官績效評比」。就「個案評鑑」部分,依《法官法》第35條第1項規定,法官有該法第30條第2項各款情事之一,下列人員或機關、團體認為有個案評鑑之必要時,得請求法官評鑑委員會進行個案評鑑:(1)受評鑑法官所屬機關法官三人以上。(2)受評鑑法官所屬機關、上級機關或所屬法院對應設置之檢察署。(3)受評鑑法官所屬法院管轄區域之律師公會或全國性律師公會。(4)財團法人或以公益為目的之社團法人,經許可設立三年以上,財團法人登記財產總額新臺幣一千萬元以上或社團法人之社員人數二百人以上,且對健全司法具有成效,經目的事業主管機關許可得請求個案評鑑者。換言之,案件當事人或犯罪被害人如認某法官之行為確有評鑑必要,僅得向前述機關團體提出陳請;而該受理之機關團體經審查後如認有評鑑之必要時,得向法官評鑑委員會請求個案評鑑。因此有論者認為,司法院法官評鑑委員會評鑑的結果,儘管嚴謹,終須回到司法院人審會,或移送監察院;而當監察院通過彈劾時,還必須再進入職務法庭審理。造成法官評鑑委員會的機制只具有初步調查與建議的功能,對於懲處並無最終決定權。而缺乏懲處權力的機制,猶如無牙之虎,將難以發揮端正法官風氣、提昇法官審理案件品質的實質功能,成效也就自然不易彰顯。[14]

 

【圖表三】依台灣《法官法》第35條第1項第4款規定,目前已取得許可、得請求法官個案評鑑的財團法人、社團法人名冊

編號

名稱

有效期間

目的事業主管機關

1

財團法人民間司法改革基金會

2012年3月13日

至2015年3月12日止

法務部

2

社團法人中華人權協會

2012年3月13日

至2015年3月12日止

法務部

3

臺灣法曹協會

2013年1月23日

至2016年1月22日止

法務部

 

(六)有關臺灣「人民觀審制度」研議部分

1.讓不具法律專業的一般人民參與刑事審判程序,以提升司法之透明度,增進人民對於司法之了解與信賴,這是世界各法制先進國家的共同趨勢。而依人民參與程度而有不同的表現方式,如「陪審制」(由人民組成陪審團來認定犯罪事實,由法官適用法律及量刑,例如美國)、「參審制」(由人民和法官共同來認定犯罪事實、適用法律及量刑,例如德國)。其他法制,如韓國於2008年施行的「國民參與審判制」(類似陪審)、日本於2009年施行的「裁判員制」(類似參審)。

2.臺灣司法院為推行「人民觀審制度」,於2012年1月11日已完成《人民觀審試行條例草案》,全文81條條文。[15]上開草案的主要內容有:(1)依一定程序選出人民擔任觀審員;(2)針對若干重罪案件;(3)觀審員從頭到尾全程參與「第一審」法院的審判程序;(4)觀審員在法官下判決結論時,雖不參與表決,但在與法官充分討論後可表示意見,法官有義務納入作為判決的參考。

3.「人民觀審制度」是臺灣司法院目前重點推行的制度,因尚有爭議而未有共識,初期先擇定由「臺灣士林地方法院」及「臺灣嘉義地方法院」試辦,2014年又將「臺灣基隆地方法院」與「臺灣高雄地方法院」列入。

 

【圖表四】[16]

   3   

 

(七)臺灣「行政訴訟」的改革:增列第四章「收容聲請事件程序」

1.2014年6月18日所修訂公布的臺灣《行政訴訟法》,新增訂「收容聲請事件程序」專章,明定對於外國人及陸港澳人民收容等相關司法救濟程序。主要是為了因應臺灣司法院大法官釋字第708號及第710號解釋,要求應賦予受收容之外國人及大陸地區人民,對於入出國及移民署(下稱移民署)作成之暫予收容處分,有立即聲請法院迅速審查決定之救濟機會,以及逾越暫予收容期間之收容,應由法院審查決定之意旨而增訂。

2.上開行政訴訟「收容聲請事件程序」因涉及「保障人身自由」、與「人權保障」有關,茲將其修正重點臚列如下:

1.

收容期間區分為「暫予收容」、「續予收容」及「延長收容」3階段:
本次台灣《行政訴訟法》修正,主要係配合《入出國及移民法》(下稱移民法)、《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》、《香港澳門關係條例》等修正草案規定。依新修正之《行政訴訟法》及目前立法院審議中之《移民法》修正草案等規定,未來收容期間可區分為移民署作成「暫予收容處分」(最長不得逾15日),以及法院裁定「續予收容」(最長不得逾45日)及「延長收容」(最長不得逾60日)3段期間。

2.

配合前述3階段收容期間,增訂「收容聲請事件程序」專章:
在收容聲請事件類型上,可區分為「收容異議」、「續予收容」、「延長收容」及「停止收容」4種。收容異議係受收容人或其一定關係親屬,對於暫予收容處分不服而於暫予收容期間提出。續予及延長收容則係移民署認有繼續收容必要,於收容期間屆滿前向法院聲請。停止收容則為受收容人或其一定關係親屬,於法院裁定續予或延長收容後,認有收容原因消滅、無收容必要或有得不予收容之情形,向法院聲請。

3.

收容聲請事件以「地方法院」行政訴訟庭為第一審管轄法院:

考量案件量、提解受收容人之勞費、時間及法院收容空間等因素,法院得以遠距方式進行審理。

4.

法院准續予及延長收容之裁定,逾期宣示或送達者,視為撤銷:
法院准續予收容及延長收容,均屬剝奪人身自由之裁定,應於收容期間屆滿前當庭宣示或以正本送達受收容人;逾期宣示或送達者,裁定視為撤銷。

5.

收容聲請事件,不徵收裁判費;法院審理收容聲請事件,除「收容聲請事件程序」章別有規定外,準用「簡易訴訟程序」之規定。

6.

增訂適用簡易訴訟程序之事件種類:
不服移民署之行政收容事件(例如具保處分)或合併請求賠償事件涉訟,與收容聲請事件密切相關,基於調查證據便利,本次修法明定適用簡易訴訟程序。此外,行政機關所為講習及輔導教育處分,因屬輕微處分,本次《行政訴訟法》修正亦明定適用「簡易訴訟程序」審理。

 

三、中國大陸「司法改革」的實踐現況

中國大陸的經濟改革已獲得極大的成就,而其近年來司法改革在民間及學界的呼聲也日益提高。司法改革的目的是為建立「司法公正」,進而建立「司法權威」。按司法公正是法治的基本制度,實現司法公正,可從「司法獨立」、「公正司法」及「司法中立」三方面體現。又「司法中立」具體有三個要求:(1)法官必須忠於法律,不得允許政治、社會、家庭或其他關係影響司法裁判;(2)在履行司法職責中,法官必須表現謹慎、言行適當;(3)在訴訟中,法官必須賦予雙方當事人平等參與的機會,對各方的主張、意見、所持利益予以同等關注,不得隨意將任何一方的論點和主張排除在定案依據以外。[17]中國大陸司法改革自須向前述方面努力。

2012年中國大陸國務院所頒佈的《中國的司法改革》白皮書指出,之前中國大陸司法改革已經進行了兩輪,即自2004年開始,中國啟動了第一輪司法改革;2008年,又啟動了第二輪司法改革。因此,第三輪的司法改革,可以說是從2013年底、中共第十八屆三中全會所開啟。茲以中國大陸最高人民法院於2014年7月9日所公佈之《人民法院第四個五年改革綱要(2014-2018)》(以下簡稱「四五改革綱要」)為基礎,簡扼論述中國大陸人民法院為深化「司法改革」的推進情況。[18]

(一)深化法院人事管理改革。此係因為中國大陸長期以來對「法官」都是沿用普通公務員管理模式,不能充分體現司法職業特點,也不利於把優秀人才留在審判一線。因此,「四五改革綱要」提出:要堅持以「法官」為中心、以服務審判工作為重心,建立分類科學、結構合理、分工明確、保障有力的法院人員管理制度。有五大重點措施:

1.配合「省」以下的法院人事統管改革,推動在「省」一級設立法官遴選委員會,從專業角度提出法官人選,由組織人事、紀檢監察部門在政治素養、廉潔自律等方面考察把關,人大依照法律程序任免。

2.推進法院人員分類管理制度改革,將法院人員分為「法官」、「審判輔助人員」和「司法行政人員」,實行分類管理。與之配套的,則是拓寬「審判輔助人員」的來源管道,建立「審判輔助人員」的正常增補機制,減少法官事務性工作負擔。

3.建立法官員額制,對法官在編制限額內實行員額管理,確保法官主要集中在審判一線,高素質人才能夠充實到審判一線。

4.完善法官等級定期晉升機制,確保一線辦案法官即使不擔任領導職務,也可以正常晉升至較高的法官等級。

5.完善法官選任制度,針對不同層級的法院,設置不同的法官任職條件。初任法官首先到「基層人民法院」任職,上級法院法官原則上從下一級法院遴選產生。

(二)探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度。為維護國家法制統一,優化司法資源配置,綱要就建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度作出了安排。主要措施包括:

1.在管轄制度方面,透過提級管轄和指定管轄,確保行政案件、跨行政區劃的民商事案件和環境保護案件得到公正審理。

2.在法院管理方面,鞏固「鐵路運輸法院」管理體制改革成果,將「林業法院」、「農墾法院」統一納入國家司法管理體系,改革部門、企業管理法院的體制。

3.在機構設置方面,建立上級法院在重大、疑難、複雜案件較多的地方派出巡迴法庭工作機制;進一步推動環境資源審判機構建設。

4.在法院設置方面,推動在智慧財產權案件較集中的地區設立「智慧財產權法院」。

(三)健全審判權力運行機制。「讓審理者裁判,由裁判者負責」,這是司法規律的客觀要求。近年來,中國大陸司法機關為完善司法權力運行機制,進行了許多積極探索,也取得了一定成效,但仍存在內部層層審批,辦案權責不明等問題。針對上述問題,「四五改革綱要」將完善主審法官、合議庭辦案責任製作為關鍵環節,推動建立權責明晰、權責一致、監督有序、配套齊全的審判權力運行機制。在完善審判責任制方面,主要改革措施可歸納為:

1.完善主審法官、合議庭辦案機制。選拔政治素質好、辦案能力強、專業水準高、司法經驗豐富的審判人員擔任主審法官,作為獨任法官或合議庭中的審判長。完善合議庭成員在閱卷、庭審、合議等環節中的共同參與和制約監督機制。

2.改革裁判文書簽發機制,主審法官獨任審理案件的裁判文書,不再由院、庭長簽發。

3.建立科學合理、客觀公正、符合規律的法官業績評價體系,實現法官評價機制、問責機制、懲戒機制與退出機制的有效銜接。

4.科學界定合議庭成員的責任,既要確保其獨立發表意見,也要明確其個人意見、履職行為在案件處理結果中的責任。

5.建立法官懲戒制度,設立「法官懲戒委員會」,既確保法官的違紀違法行為及時得到應有懲戒,又保障其辯解、舉證、申請覆議和申訴的權利。

主審法官、合議庭審判責任制與院、庭長的審判監督制約機制並不是對立關係。為了確保司法公正,「四五改革綱要」提出要進一步完善審判監督制約機制,主要措施包括:

1.在加強專業化合議庭建設基礎上,實行「隨機分案為主、指定分案為輔」的案件分配制度,建立分案情況內部公示制度。

2.對於變更審判組織或承辦法官的,應當說明理由並公示。

3.規範案件審理程序變更、審限變更的審查報批制度。

4.規範院、庭長對重大、疑難、複雜案件的監督機制,建立院、庭長在監督活動中形成的全部文書入卷存檔制度。

5.依托現代資訊化手段,建立主審法官、合議庭行使審判權與院、庭長行使監督權的全程留痕、相互監督、相互制約機制,確保監督不缺位、監督不越位、監督必留痕、失職必擔責。

(四)加大人權司法保障力度。為強化對公民「人身權利」、「財產權利」和「訴訟權利」的司法保障,「四五改革綱要」提出要建立和完善以庭審為中心的審判機制,有效發揮審判對偵查、起訴的制約和引導作用,確保司法公正。

1.嚴格實行非法「證據排除規則」,進一步明確排除非法證據的程序和標準。

2.建立對被告人、罪犯的辯解、申訴和控告認真審查、及時處理的機制。完善審判環節重視律師辯護、代理意見工作機制。

3.健全司法過錯追究機制,統一司法過錯責任認定標準。

4.規範處理涉案財物的司法程序,明確人民法院處理涉案財物的範圍、標準和程序。

5.進一步完善輕微刑事案件快速辦理機制。在立法機關的授權和監督下,有序推進刑事案件速裁程序改革。

實則,中國大陸第十二屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議已決定,授權中國大陸最高人民法院、最高人民檢察院在北京、天津、上海、重慶、瀋陽、大連、南京、杭州、福州、廈門、濟南、青島、鄭州、武漢、長沙、廣州、深圳、西安開展刑事案件速裁程試點工作。

對事實清楚,證據充分,被告人自願認罪,當事人對適用法律沒有爭議的危險駕駛、交通肇事、盜竊、詐騙、搶奪、傷害、尋釁滋事等情節較輕,依法可能判處一年以下有期徒刑、拘役、管制的案件,或者依法單處罰金的案件,進一步簡化《刑事訴訟法》規定的相關訴訟程序。「試點刑事案件速裁程序」必須遵循中國大陸《刑事訴訟法》的基本原則,以充分保障當事人的訴訟權利,確保司法公正。[19]

(五)進一步深化「司法公開」。大陸最高人民法院已於去年啟動「審判流程公開」、「裁判文書公開」和「執行資訊公開」三大平臺建設。在前期工作基礎上,「四五改革綱要」將對深化司法公開工作提出了更高的要求。

1.完善庭審公開制度。建立庭審公告和旁聽席位資訊的公示與預約制度;推進庭審全程同步錄音錄影。規範以圖文、視頻等方式直播庭審的範圍和程式。

2.完善審判資訊資料庫,方便當事人自案件受理之日起,透過線上直接獲取立案資訊和審判流程節點資訊。

3.繼續加強中國裁判文書網網站建設,嚴格按照「以公開為原則,不公開為例外」的要求,實現「四級人民法院」(基層、中級、高級與最高人民法院)依法應當公開的生效裁判文書統一在中國大陸裁判文書網公佈。

4.整合各類執行資訊,方便當事人線上瞭解執行工作進展,實現執行資訊公開平臺與各類徵信平臺的有效對接。

(六)明確四級法院職能定位。為合理定位「四級人民法院」職能,「四五改革綱要」提出要建立定位科學、職能明確、監督得力、運行有效的審級制度。主要措施可以歸納為:

1.進一步改革民商事案件級別管轄制度,逐步改變主要以「訴訟標的」額確定案件級別管轄的做法,將絕大多數普通民商事一審案件的管轄權下放至基層人民法院,輔之以加強人民法庭和訴訟服務中心建設,強化基層人民法院化解矛盾的職能。

2.規範上下級法院審級監督關係。完善提級管轄制度,明確第一審案件管轄權從下級法院向上級法院轉移的條件、範圍和程序,充分發揮中級、高級人民法院通過提級審理重大、疑難、複雜和新類型案件,指導類案審判工作,確保法律統一適用的功能,壓縮個案請示空間。

3.改革法院考評機制,廢止沒有實際效果的考評指標和措施,取消違反司法規律的排名排序做法,消除不同審級法院之間的行政化。

4.推進大陸最高人民法院內設機構改革,建立真正符合最高人民法院法律職能的機構設置模式。同時,大陸最高人民法院還將建立將本院作出的裁判轉化為「指導性判例」的機制,充分發揮其確保法律統一正確實施、維護國家法制統一的職能。

(七)健全司法行政事務保障機制。「四五改革綱要」立足審判權的中央事權屬性,就健全法院司法行政事務保障機制推出了一系列改革舉措:

1.配合中央有關部門,推動「省級」以下地方法院經費統一管理機制改革。

2.嚴格「收支兩條線」管理,地方各級人民法院收取的訴訟費、罰金、沒收的財物,以及追繳的贓款贓物等,統一上繳省級國庫。

3.推進法院內設機構改革。建立以服務審判工作為重心的機構設置模式和人員配置方式。完善人民法院購買社會服務的工作機制,凡屬事務性管理服務,原則上都要引入競爭機制,通過合同、委託等方式向社會購買。

4.深化司法統計改革,以「大資料、大格局、大服務」理念為指導,建立「司法資訊大資料中心」。

(八)推進涉法涉訴信訪改革。「四五改革綱要」提出建立訴訪分離、終結有序的涉訴信訪工作機制,主要措施為:

1.完善訴訪分離工作機制,明確訴訪分離的標準、範圍和程序。

2.建立就地接訪督導機制,創新網路辦理信訪機制。

3.探索建立「律師」為主體的社會協力廠商參與機制,增強涉訴信訪矛盾多元化解合力。

4.推動完善司法救助制度,研究出臺《人民法院司法救助實施細則》,切實發揮「司法救助」在幫扶群眾、化解矛盾中的積極作用。

另補充說明者,乃中國大陸在「司法民主」方面的建置機制。中國大陸為發展社會主義民主政治、實現人民群眾依法參與國家事務的管理,早已建立「人民陪審員制度」與「人民監督員制度」。

(九)「人民陪審員制度」可以說是中國大陸社會公眾依法直接參與和監督司法的重要方式。2004年中國大陸的立法機關早已頒佈了《關於完善人民陪審員制度的決定》,放寬人民陪審員的選任來源,從社會各階層、各領域廣泛選任,採用在名冊中隨機抽取的方式確定參審案件的人民陪審員。人民陪審員除在合議庭中不得擔任審判長外,同法官享有同等權力,對事實認定、法律適用獨立行使表決權。而各級法院還圍繞陪審職責開展則以審判程、職業技能、法治理念等為主要內容的培訓,提高人民陪審員履職能力。

(十)「人民監督員制度」的建立,亦早於2003年即開始推行。當時中國大陸最高人民檢察院啟動人民監督員制度試點工作;2010年10月,人民監督員制度在全國檢察機關全面推行。通過從社會各界選任人民監督員,依照監督程對人民檢察院辦理職務犯罪案件過程中出現的應當立案而不立案、不應當立案而立案、擬撤銷案件、擬不起訴等情形進行監督與評議。

從2003年10月至2011年底,各地人民監督員共監督案件35514件,提出不同意人民檢察院原擬定意見的有1653件,其中908件的人民監督員表決意見被人民檢察院採納,占54.93%。

 

四、結語

綜上所述,司法改革已是海峽兩岸目前共同重要的話題,台灣就此一議題啓動在先,從「審檢分立」開始,到現在正試行的「觀審制」,持續在推動司法改革,企盼建立司法公正,進而增進人民對司法的信賴。

中國大陸自經濟改革開放以來,已在經濟上獲得長足的發展及成就;而民主法治則是確保經濟成果的重要手段。有論者曾明確指出,在全球化的今日,追求「政治民主化」、「經濟自由化」以及「國家現代化」已是國際趨勢,而要實現這些目標,需仰賴法治觀念的建立與司法制度的健全運作來配合。因此認為,中國大陸必須從根本的司法制度指導原則進行改革;亦即:[20](1)尊重司法體制,勿將司法制度淪為當權者之政策的工具。(2)實現司法獨立化,使其能免於政治力的干預,真正落實「審判獨立」、再進展到「司法獨立」。(3)實現司法中立化,公安、檢察、法院等三個機關應單獨本於其職權的功能而有所作為,並將其職權單純化、獨立化,超越政治的控制。另外,大陸律師業對於政府權力具有很大的依附性,律師的自主性必須是在組織上脫離了行政主管機關的控制後,才可能顯現其自主性。[21]有幸地,如前所述,2013年間中共第18屆三中全會已對建設中國大陸的法治化提出願景,並臚列具體改革措施,而屬相當難能可貴;但前述措施必須徹底落實,才能使改革的理想獲得實現。

中國大陸的司法改革也可以考慮從「人權保障(尤其是「司法人權」)」方向進行改革,讓「人為」的影響因素盡量降到最低(例如,徹底革除「地方保護主義」與「司法行政化」等爭議制度),另可參酌臺灣在人權保障的相關法制規範(如前所述的臺灣《提審法》……等),盡可能地符合聯合國在1966年《公民與政治權利國際公約》(International Covenant on Civil and Political Rights )及《經濟社會文化權利國際公約》(International Covenant on Economic Social and Cultural Rights)(以下合稱:兩公約)的精神,以健全「人權保障」的體系正義,相信中國大陸未來應可完善發展出一套、具有中國特色的社會主義司法制度;如同其經濟改革發展取得卓越成就,進而建立成一和諧社會,造福人民;並使在中國大陸之台商的權益能在公正司法的運作獲得應有的法律保障。

 

 



*作者李永然現為臺灣永然聯合法律事務所所長、中華仲裁協會常務理事、中華人權協會理事長、兩岸經貿交流權益促進會理事長。

[1]習近平主席關於《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》的說明,參考網站:http://politics.people.com.cn/BIG5/n/2013/1115/c1001-23559327-2.html。最後瀏覽日期:2014年7月17日。

[2]有論者認為中國大陸司法實踐中的種種弊病,諸如法律職業者素質低、法官徇私舞弊、司法不統一、司法不公正、司法行政化、司法不獨立、司法不說理、輕視程序…等等,正是欠缺「專業司法化」的表現。參見凌斌著:法治的中國道路,頁101,2013年4月第1版第1刷,北京大學出版社出版發行。

[3]臺灣司法院網站,參考網址:http://www.judicial.gov.tw/revolution/index.asp。最後瀏覽日期:2014年7月20日。

[4] 2001年,臺灣司法院大法官作出釋字第530號解釋,明白指出:「憲法第77條規定:『司法院為最高司法機關,掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒。』惟依現行司法院組織法規定,司法院設置大法官十七人,審理解釋憲法及統一解釋法令案件,並組成憲法法庭,審理政黨違憲之解散事項;於司法院之下,設各級法院、行政法院及公務員懲戒委員會。是司法院除審理上開事項之大法官外,其本身僅具最高司法行政機關之地位,致使最高司法審判機關與最高司法行政機關分離。為期符合司法院為最高審判機關之制憲本旨,司法院組織法、法院組織法、行政法院組織法及公務員懲戒委員會組織法,應自本解釋公布之日起二年內檢討修正,以副憲政體制。」

[5]有關司法院大法官釋字第530號解釋的因應:(1)宜透過各種途徑,適時促請大法官為補充解釋。(2)審判相關細節性、技術性規定,可由終審法院訂定發布或由各級法院在其事務分配權責範圍內訂定規則,以貫徹解釋中心意旨;亦可研議以相關法律授權司法院訂定施行細則或審判細則,徹底解決法律保留爭議。(3)各終審法院人事作業仍宜配合現行組織法規,視審判需要適時進行調整。在大法官作成補充解釋前,司法院及各終審法院有關組織、人事及程序法之改革或法律修正均不能停滯,宜以《司法院組織法》現行定位為基礎繼續推動。另可參司法院網站:http://www.judicial.gov.tw/revolution/judReform02.asp。最後瀏覽日期:2014年7月20日。

[6]台灣司法院網站:http://www.judicial.gov.tw/revolution/judReform04.asp。最後瀏覽日期:2014年7月20日。

[7]聯合國《公民與政治權利國際公約》關於保障人權之規定,依照台灣立法院所通過之《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》第2條規定:「兩公約所揭示保障人權之規定,具有國內法律之效力。」,已將兩公約的規定轉化為在台灣具有法律效力。

[8]聯合報2014年7月14日A8版,楊德宜撰「逃逸越勞獲釋  提審法新制首例」乙文。

[9]台灣司法院網站:http://www.judicial.gov.tw/work/work15.asp。最後瀏覽日期:2014年7月20日。

[10]臺灣司法院網站:http://www.judicial.gov.tw/work/work15.asp。最後瀏覽日期:2014年7月20日。

[12]蔡羽玄,提審作為確定判決救濟之思考,台灣法學雜誌第251期,第13頁~22頁,2014年7月1日出刊。

[13] 2011年臺灣立法院三讀通過《法官法》當時,另有三項附帶決議:(1)有鑒於現行法官及檢察官之進用,以修畢法律系課程參加考試為主,錄取人員大多過於年輕、缺乏社會歷練與欠缺同理心,常遭受社會批評為「娃娃法官」與「恐龍法官」,為改善此一情形,法官及檢察官之進用考試應研擬採二階段進行,凡具備司法官考試應考資格者,得參加由考選部舉辦第一階段考試,及格者始得依其志願參加由考試院與司法院或考試院與法務部分別組成的遴選委員會進入第二階段遴選,第一階段考試及格證明有效期間為五年,第二階段應考資格之學歷條件、論文著作、發明與應具有三年以上工作經驗等條件,遴選組織、遴選方式、程序及其他應遵行事項之辦法,由考試院與司法院、考試院與法務部分別研擬之,而未通過第二階段遴選之應考人得於通過第一階段考試後第四年起取得身心健全證明者,得申請免試取得律師考試及格證書等,相關制度之變革,建議於本法通過後三年,考試院應會同司法院及行政院共同研擬法官與檢察官之進用採二階段考試之可行性與相關配套措施,並至立法院進行專案報告。(2)自《法官法》施行屆滿十年起,依第五條第一項第一款考試進用法官佔當年度需用法官總人數之比例,應降至百分之二十以下。(3)自《法官法》施行後一年內,司法院應就參審制、陪審制及觀審制之優劣,至立法院進行專案報告。臺灣立法院公報,參考網址:http://lis.ly.gov.tw/lgcgi/lypdftxt?10004905;2228;2230最後瀏覽日期:2014年7月20日。

[14]黎家維,法官評鑑制度之現況與運作問題分析,國政評論,2012年9月14日,參考網址:http://www.npf.org.tw/post/1/11325。最後瀏覽日期:2014年7月20日

[15]《人民觀審試行條例》草案第1條立法理由:「人民對法院裁判公正性之感受,乃人民信賴司法之重要關鍵,又提升人民對法院裁判公正性之感受,則為提升人民對司法信賴度之不二法門。人民觀審制度,使自一般國民中抽選產生之觀審員得以參與審理,親自見聞法官指揮訴訟、檢察官舉證、被告及辯護人辯解、證人到庭證述、鑑定過程及結論、被害人陳述等一切程序與事證,有所心得,更可於評議時陳述意見。藉由觀審員之參與,所有審理及評議程序,當更加透明化,觀審員經由親自參與觀察審判之過程,對法官如何進行事實之認定、法律之適用及量刑,亦能有充分之認識與理解,法院同能參酌觀審員陳述之多元意見,作出更符合法律意旨及人民法律感情之妥適裁判,人民因而能感受到法院公正妥適之審判,進而提升人民對司法之信賴…。」

[16]台灣司法院網站:http://www.judicial.gov.tw/Guan-Shen/intro01.asp。最後瀏覽日期:2014年7月20日。

[17]劉平著,法治與法治思維,頁75~79,2013年第1版第1刷,上海人民出版社出版。

[18]邊江,”四五改革綱要”的主要內容,中國法院網,參考網址:http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/07/id/1336108.shtml。最後瀏覽日期:2014年7月.20日。

[19]中國大陸全國人民代表大會常務委員會關於授權最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區開展刑事案件速裁程式試點工作的決定(2014年6月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議通過),參考網址:http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2014-06/28/content_1869454.htm。最後瀏覽日期:2014年7月20日。

[20]王泰銓,中國法律通論上冊,第189至190頁,2009年10月,第1版第1刷,新學林出版。

[21]王文杰著:嬗變中之中國大陸法制,頁189,2014年1月第4版第1刷,國立交通大學出版社出版。

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