文◎李永然.黃隆豐

一、前言

  「監獄」固然是依法懲罰受刑人的機關,但除「死刑」仍屬「報復刑」外,「徒刑」與「拘役」等自由刑,在矯正刑罰概念下,乃兼具懲罰與矯正的功能,使受刑人能適於社會生活的刑罰政策。受刑人除依法被剝奪人身自由,作為「懲罰」外,更需要接受「矯正」的再教育;但在剝奪人身自由外,受刑人的其他人權依然存在,而受我國《憲法》保障。因此,自由刑除限制受刑人的人身自由外,在監獄過著團體生活的受刑人,該享有那些必要的人權與自由?而監獄在管理上,能限制受刑人那些權利?應對監獄管理做那些限制,俾保障受刑人的人權?是一法治國家人權的重要指標。

  2010年3月25日凌晨,在台北市飲酒後開車返家,撞死送報生黃俊德的英國人林克穎(ZAIN TAJ DEAN),經台灣高等法院在2012年7月判處有期徒刑4年後,竟冒用友人護照,潛逃回英國。我國乃向英國請求將林克穎引渡回台灣服刑,但林克穎聲稱台灣監獄太擁擠、環境不佳;承辦此案的英國蘇格蘭高等法院法官,為了瞭解台灣的監獄環境是否符合《歐洲人權公約》規定,特地派人來台實地考察。結果發現我國監獄環境太差,而以我國監獄對受刑人待遇,不符合《歐洲人權公約》,判決不准引渡林克穎回台灣的監獄服刑。

  我國目前監獄行刑現況,雖有許多矯正人員令人感佩的努力,但不可否認的,不符合《監獄行刑法》等矯正法規的現象,依然多所存在。而我國「矯正法規」長年不修正,所產生各種違憲及與現實脫鉤的現象,如再不檢討改善,則祈求矯正效果,恰似緣木求魚。因此,本文謹先就目前監獄的執行矯正的管理規範,及目前監獄所面對的法務問題加以探討,期能拋磚引玉,共為我國獄政革新而努力。

二、    刑罰權實施的範圍界線問題

(一)受刑人的人權保護與刑罰權的範圍界線:

  限制人民自由、權利,都應以「法律」定之(《憲法》第8條、第23條、《中央法規標準法》第5條)已是我國《憲法》所明定的教條,乃不容忽視與改變的。受刑人也是《憲法》中所規定的「人民」,應受我國《憲法》保障,更是無庸置疑。因此,受刑人的人權自由,除非以「法律」限制者,均應受到《憲法》保障。最高行政法院102年判字第514號判決意旨對我國具體刑罰權,曾提到:「按刑法對刑罰之具體執行,係以刑事訴訟法及監獄行刑法為具體規範。」。《監獄行刑法》第1條:「徒刑、拘役之執行,以使受刑人改悔向上,適於社會生活為目的。」,可認為是「徒刑」及「拘役」等自由刑執行的宗旨,此項宗旨更應為我國刑罰權執行的範圍界線,矯正執行自應受此規範。

(二)《監獄執行法》對刑罰權執行的規範:

  我國監獄對刑罰權執行的主要法律依據為《監獄行刑法》,而依該法對自由刑之刑罰權執行的具體規範,可分為:

  1.對受刑人之人身自由的規定:即該法第二章~第四章的收監、監禁與戒護。

  2.對於受刑人之工作規定:即該法第五章的作業規定。

  3.對受刑人之生存權的規定:即該法第七章與第八章的給養與衛生醫治。

  4.對受刑人之其他自由權利的規範:有該法第九章的接見與通信的限制規定。

  5.對受刑人之其他生活自由限制的管理規範:

   5.1於該法第13條規定受刑人入監時,應遵守之事項。

   5.2於該法第76條規定受刑人違背紀律時,得施以訓誡、停止接見一次至三次、強制勞動一日至五日、停止購買物品、減少勞作金、停止戶外活動一日至七日的懲罰。

   此項紀律雖無具體規定,但在《監獄行刑法施行細則》第18條規定:受刑人入監時,應告知遵守不得有損害國家利益或團體榮譽、違抗命令或妨害秩序、私結黨羽或欺弱凌新、安分守己,不得有爭吵鬥毆或脫逃、強暴、污穢損壞或浪費虛糜、飲酒、賭博或紋身、匿藏違禁物品或私自傳遞書信、破壞環境或塗抹污染等行為,及其他應行遵守之行為。受刑人有違反前項各款行為之一者,依本法第76條之規定處理。故上開《監獄行刑法施行細則》規定,可認為是「監獄紀律」。除此外,即無其他有關監獄紀律的具體列舉規定。

   5.3對受刑人鬍鬚髮型及環境衛生打掃與檢查,規定於《監獄行刑法》第48條、《監獄行刑法施行細則》第68條及第69條。

   5.4據此,《監獄行刑法》第76條對受刑人應遵守監獄紀律,並無任何列舉事項的規定,也未授權矯正機關得制定具體紀律事項。而《監獄行刑法》第48條衛生檢查、《監獄行刑法施行細則》第18條遵守事項、及第69條的髮型規定,可認為是「監獄紀律事項」。而《監獄行刑法施行細則》第18條第9款的「其他應行遵守之行為」,似屬授權立法的概括規定,但也不能超越前八款,而做漫無邊際的規定。

(三)《監獄執行法》對「刑罰權」定義與「執行規範」不足的影響:

  《監獄行刑法》對自由刑的刑罰權,既未於定義上予以規範,對執行自由刑的範圍在界線上的限制也欠缺規範。因此,在矯正執行自行制定統一執行管理規範,既然無法源依據的情形下,自然衍生下述種種問題:

  1.矯正執行無統一執行管理規範可供各監獄遵循,做為矯正之主管機關的「法務部矯正署」也缺乏據以向行政院及立法院爭取經費的基礎。

  2.各監獄對受刑人生活上的具體管理,無統一規範依據,各監獄執行管理只好各行其事,導致各個監獄各有各的規矩;而監獄執行管教的執行的判斷也因典獄長或戒護科長的更換,就有不同。故事實上對受刑人的限制與處分事項,更無「法律」授權制定行政規章,致各監獄執行均不相同。「甲監獄」不會受到處分的行為,到「乙監獄」即有可能被處分。甲典獄長或科長在時,不被限制的事項,到乙典獄長來了,也可任意加以限制;造成受刑人無所適從,而對遭到監獄處分的救濟方式-「監獄申訴」,幾乎完全阻滯;其中即使有違憲或侵犯人權的事情發生,也乏人問津。造成受刑人的「人格」,被任意侵犯,而無法養成受刑人尊重他人之人格的精神。又監所長官可任意制定更換的管理事項,更讓受刑人難以養成「守法」的習慣。

  3.《公務員服務法》的依法行政規範(註1),到監獄裡根本不適用。管理人員只要不違法、不貪污,所為任何管理或限制受刑人的事項,即使違背現行法規,似乎都不受節制。受刑人的權利,自難以保障。監獄首長每每以設備、經費或人員不足等理由,強調監所人員的辛苦、危險,而忽略、違背或拒不執行現行各項監獄執行法規。但矯正署等監督機關,竟還能視若無睹,甚至加以默認。監督機關外的督導機關,例如:監察院或立法院,想查也無從查起。因此,監所人員受賄、受刑人沒衛生紙擦屁股、人犯遭凌虐致死、受刑人生病未能及時治療而傷亡、工作傷害及管理人員對受刑人侮辱侵犯受刑人人格的事情,就一再發生。民國103年11月14日前副典獄長蘇清俊等人因受賄被羈押,到民國104年2月12日終於發生高雄監獄受刑人夾持典獄長及自殺的事件。民國105年9月24日英國蘇格蘭高等法院認為我國監獄不符《歐洲人權公約》,拒絕我國引渡林克穎回台灣監獄服刑,無異是國際對我國監獄管理的不信任投下第一票。

  4.《監獄行刑法》第5條的受刑人對監獄處分不服的「申訴」規定,幾乎成為具文。例如:台灣南部某監獄,對原來允許受刑人使用的物品,因戒護科長換人,馬上遭到限制,處分受刑人,受刑人不服,而「申訴」,立即遭駁回,再向「矯正署」申訴,也被駁回。

  5.各監獄管理人員逕自訂定對受刑人管理的命令,限制受刑人的生活或使用用品,其情形簡直是光怪陸離,猶如人權會訊上期刊登「監獄受刑人處遇與管理」一文中所敘述的現況,但卻從未見有監督長官加以檢討並修改。

(四)監獄行刑權範圍規範的檢討:

  監獄對受刑人的懲罰,是依據《監獄行刑法》第76條有關懲罰規定的適用;但並無任何懲罰或限制受刑人在監獄裡作為的具體規範,已如上述。如今監獄處罰受刑人,則係根據《監獄受刑人違規情節及懲罰參考標準表》來執行。該「標準表」並未列其所依據的法源或行政規章命令,竟對受刑人違背「紀律」應受處罰的事項,有高達7類64項(該表1,監獄類)之多,且多數不符合《監獄行刑法施行細則》第18條的規定。故該「標準表」的合法性,即難免受到質疑,但適用至今多年,仍未見修改。對於一個民主法治國家其監獄等矯正機關的法制規章竟然如此欠缺,即頗有檢討的必要。而檢討之初,首要訂定我國矯正策略與刑罰權定義與執行範圍。各監獄可依授權立法原理,授予因地制宜的管理規範,但對於受刑人的處分懲罰,仍應有統一的法源依據與規範事項,方符人權保障之精神。 

三、受刑人權利保護的申訴問題

  《監獄行刑法》第6條、《監獄行刑法施行細則》第5條的「申訴」規定(註2),是受刑人在監獄裡唯一的權利救濟方式,監獄對此受刑人的申訴,原則上應該相當重視;但上開規定,在程序上卻隱含了下述問題:

(一)監獄對申訴之程序審查:

  1.受刑人申訴逾越上開「10日」期限者,監獄可否類推《監獄行刑法施行細則》第5條第1項第2款規定,而逕予不受理?

  2.以文書申訴,如程式不符規定者,監獄是否應限期命其補正?逾期如不補正者,是否得逕予不受理?而不必再行轉報監督機關?

  3.對監督機關已做最後決定之「同一事件」,如再行申訴,或以訴願、請願方式申訴,監獄得否逕為不受理?而不必再行轉報監督機關?

(二)受刑人申訴的實質審查:

  1.受刑人不服監獄處分,依《監獄行刑法》第6條及《監獄行刑法施行細則》第5條規定得提起申訴;但此項申訴的對象應係監獄對受刑人的處分,而不及其他之處分或對監獄處遇之不滿。故監獄得否對受刑人之申訴後,得否審查申訴內容是否為《監獄行刑法》第6條之監獄處分?如認非屬《監獄行刑法》第6條之監獄處分,監獄得否以「申訴無理由」,而駁回其申訴?

  2.按受刑人不服監獄處分,固得提起申訴;惟此「處分」,依據法務部矯正署103年5月9日法矯署安字第1030104178號函,對申訴對象之「處分」定義,引據司法院大法官釋字第653號解釋,認為:「申訴制度係使機關有自我省查、檢討改正其所為決定之機會,並提供收容人及時之權利救濟。是以,得提起申訴之事項應以機關對於受刑人權利事項之處分為宜。至於其他非屬權利保障事項,得經由意見箱、生活工作檢討會或膳食改進小組會議等方式,提出反映意見。」。

  3.因此,受刑人申訴時,監獄應審查其申訴對象是否為《監獄行刑法》第6條之處分,對於非屬監獄處分的申訴,而係受刑人對在監生活處遇或監獄設施之問題,或對其他行政處分之不服,監獄究應逕認其申訴無理由,而加以駁回?或仍應受理而加以審查,對此項申訴之實質審查,究應屬「監獄」或應屬「監督機關」的矯正署? 

  4.按受刑人對非屬權利保障事項,而是在監生活處遇或監獄設施問題,提起申訴者,稽諸上開矯正署函釋,即非屬《監獄行刑法》第6條及《監獄行刑法施行細則》第5條之處分。對此非屬《監獄行刑法》第6條之申訴對象的處分,如依規定召開「申訴委員會」者,及沿用各該規定轉呈監督機關,自難免耗費行政救濟資源。然如讓監獄對申訴有實質審查權,萬一監獄誤判或濫權,則對受刑人的權利保障自難免有其缺失。

(三)不服申訴的救濟方式 

  受刑人如不服監獄對申訴所做的決定,應如何救濟?是否可以提起「訴願」或「行政訴訟」?或依大法官釋字第720號解釋,準用《刑事訴訟法》第416條等有關「準抗告」之規定,向法院提起抗告?

  1.司法院大法官會議對看守所收容的羈押被告,不服看守所的處分時,認為可以向裁定羈押法院提出抗告,而做出釋字第720號解釋。但監獄受刑人對監獄所做的申訴決定不服時,能否適用該解釋而向法院提出「準抗告」?

  2.依最高行政法院102年判字第514號判決意旨:「監獄依監獄行刑法對受刑人之通訊與言論自由所為之管制措施,乃執行限制受刑人人身自由而連帶課予之其他自由限制,而屬國家基於執行刑罰權之一環,故未創設新的規制效果,自非屬行政程序法第92條所規範之行政處分,受刑人如不服監獄之處分,不得循一般行政救濟程序提起訴願及行政訴訟。而僅得依監獄行刑法第6條與其施行細則第5條規定提出申訴,且監督原處分監獄之機關,則依監獄行刑法施行細則第5條第1項第7款規定對該申訴有最後之決定權。」。據此,《監獄行刑法》第6條對監獄處分之不服,僅能提出「申訴」,而不能提起訴願等行政救濟,且認為大法官釋字第653號解釋係針對《羈押法》第6條與《羈押法施行細則》第14條就被羈押被告不服看守所處分時,得提起行政救濟之解釋,與《監獄行刑法》第6條受刑人對監獄之處分並非相同,故認為不得引用釋字第653號解釋,即受刑人不服監獄處分無該號解釋之適用。故《監獄行刑法施行細則》第5條第1項第7款,方規定監督機關對申訴事件有最後決定權。

  3.再者,《監獄行刑法》第6條與《監獄行刑法施行細則》第5條之規定,係適用於業經判決確定而依法執行之「受刑人」,與《羈押法》第6條與《羈押法施行細則》第14條之「羈押被告」不同。故受刑人不服監獄之處分,並無大法官釋字第653號解釋之適用;則同理受刑人對監獄就其申訴之決定如有不服,自不得適用大法官釋字第720號解釋,而依《刑事訴訟法》第416條向法院刑事庭提出「準抗告」。例如:民國104年台灣桃園地方法院就竹監受刑人謝清彥引用該號解釋,對不服竹監累進處遇評分,提出之準抗告,即以104年2月17日桃院勤文字第1040100272號函,認係屬臺灣桃園地方法院檢察署業務,而轉桃園地檢,但桃園地檢則認該「準抗告」係屬受刑人之申訴,於同年月25日以桃檢兆甲103執9757字第015277號函逕轉囑新竹監獄依申訴程序辦理,即可見一斑。

  4.監獄對受刑人處分,本不適用《行政程序法》第3條第3項第4款規定,故非屬「一般行政處分」。最高行政法院102年判字第514號判決也認為「監獄對受刑人之管制措施,乃執行限制受刑人人身自由而連帶課予之其他自由限制,而屬國家基於執行刑罰權之一環,未創設新的規制效果,非屬行政程序法第92條所規範之行政處分」的見解,監獄對受刑人的處分,僅能以「申訴」救濟;但如不服監獄的決定,僅能向「矯正署」再提「申訴」,經矯正署決定後,就不再有其他救濟途徑。

(四)受刑人申訴問題的檢討:

  1.受刑人申訴,目前皆認為係屬行政機關自我審查糾正途徑,故有最後決定的權利,屬於行政體系內之行政救濟;但此項內部行政救濟,似無排除受刑人對外的救濟權利之必要(註3)。但目前,法務部仍依據上開規定,採不得提起「訴願」的見解(參照法務部訴願委員會法訴字第10313502430號訴願決定書)。

  2.監督機關依《監獄行刑法施行細則》第5條第2項規定,對申訴為最後之決定,則對業經最後決定之「同一事件」,即不應再受理,然施行本細則並無類似之規定,故仍有修正的必要。

  3.以上各項問題,《監獄行刑法》與《監獄行刑法施行細則》均未加以規定,這些事情卻在我國監獄裡一再發生,竟仍無統一規範或解釋,造成目前監獄難以決定,而只能通通推給「矯正署」及「法務部」,這就更增加監督機關本身的行政壓力。

四、監獄的法務問題 

(一)受刑人發給法院、檢察署或其他行政機關文書的審查:    

  1.按《監獄行刑法施行細則》第82-1條規定:「法院、檢察署或行政機關送達受刑人之文書或受刑人寄送法院、檢察署或行政機關之書狀,應予登記後速為轉送或寄發。」。監獄對受刑人未符合各項法定程式之各項書狀,是否應予輔導及命補正,使之符合相關法定程式後,再行轉發?

  2. 本項問題的檢討

  按監獄長官依《監獄行刑法》第66條有檢查書信之職責,藉以維持監獄紀律之義務,又依《監獄行刑法施行細則》第82條第1項第7款、第18條第9款規定,如受刑人違反應遵守之行為者,仍屬違背監獄紀律。監獄對受刑人遞送法院、檢察署及行政機關之書狀,與一般檢查書信,有不同標準(參照法務部矯正署法署安字第1301161010號函釋)。另於民國104年2月17日對高雄監獄發生收容人搶劫典獄長的暴動事件,提出檢討報告,其中對彌補事項,即壹、四、(一)1.(4)點:說明監獄對受刑人給法院、檢察署及其他行政機關之書狀,應即登記後轉發之。法務部於民國104年3月13日更以法訴字第10400537840號認監獄依《訴願法》第58條及第62條規定,無權責代本部,即『訴願受理機關』,通知補正。據此,監獄對受刑人發文給法院、檢察署及其他行政機關之文書,基本上不得作任何審閱。

  3.因此,常有受刑人即藉發文給各監關的文書上,任意謾罵侮辱各級監獄管理人員,監獄對此竟無任何糾正或處置的權利。然監獄維護紀律,乃《監獄行刑法》第66條之設立宗旨,更為監獄不得卸除之責任,自不容受刑人無端謾罵侮辱;否則,即等於受刑人「寫信」須遵守監獄紀律,但給法院、檢察署及其他行政機關等機關之公文書狀,竟可不用遵守監獄紀律,其顯不符立法宗旨,更不合理。但紀律的維護與《監獄行刑法施行細則》第82-1條規定的遵守,兩者間如何尋求平衡,實需研討及修正該條規定但書規定,使監獄仍有檢閱及輔導受刑人發文給各級機關的權力。

(二)監獄對受刑人提起訴願、行政訴訟與陳情的應對問題

  1.按受刑人不服監獄處分時,得否提起訴願及行政訴訟?最高行政法院102年判字第514號判決採否定之見解。是監獄對受刑人因不服監獄處分而逕提出訴願或請願,應如何處理?

  2.按監獄依據《監獄行刑法施行細則》第82-1條規定,受刑人不服監獄處分所而提起的訴願或請願,監獄依該規定應即予轉發,尚無疑問。

  3.法務部於民國103年對受刑人謝清彥不符新竹監獄處分而提起訴願的,仍以法訴字第10313504620號函示:「受刑人如對監獄之處理或決定如有不服,應依上開監獄行刑法及其施行細則提起申訴,監獄受理申訴後,認受刑人之申訴有理由者,應撤銷原處分,另為適當之處理。認為無理由者,應即轉報監督機關」,因此對受刑人謝清彥以「訴願」方式,請求撤銷新竹監獄的管理措施,及請求處理其申訴的11件訴願事件,乃要求矯正署應依《監獄行刑法》第6條及《監獄行刑法施行細則》第5條規定之申訴程序辦理之(另104.1.19法訴字第0410200020號訴願決定書,也採取相同的見解)。是法務部亦認受刑人所提請求撤銷監獄原處分之「訴願」,應由監獄改依《監獄行刑法》及《監獄行刑法施行細則》所規定之申訴程序辦理。因此,監獄對受刑人不服監獄處分,所提之「訴願」或「請願」,仍適用《監獄行刑法施行細則》第82-1條規定轉發其訴願或請願文書。而法務部則再將該文書之訴求,要求各監獄改以《監獄行刑法》及《監獄行刑法施行細則》之申訴程序辦理。實際上這是疊床架屋的行政程序,但在未修正相關法規前,監獄仍應按此規定及方式辦理。

五、結語

  《監獄行刑法》是我國矯正執行最主要的法律,但自民國35年間制定以來迄今,已逾63年,其間歷經11次修正部分條文,而監獄行刑因社會變遷、政策更迭,導致諸多法條已與現實脫節,確有全面檢討與修正之必要。然而,大法官會議釋字第653號於民國99年12月26日公布,要求《羈押法》第6條及《羈押法施行細則》第14條該本解釋意旨,檢討修正《羈押法》及其相關法規,就受「羈押被告」及時有效救濟之訴訟制度,訂定適當之規範。但立法院迄今仍無任何修法動作,大法官會議僅能以立法院「怠惰立法」,於民國103年5月16日再公布釋字第720號解釋,指定「受羈押被告」對看守所之申訴決定不服者,應準用《刑事訴訟法》第416條等規定,向裁定羈押之法院請求救濟。我國立法院無視司法院大法官解釋,任令已被認定違憲的法律規定,依然存留適用;致使屬於「司法權」的大法官會議,以司法解釋逾越司法權,而越俎代庖地行使立法權,這也算是舉世之創舉;但此一「創舉」,正顯現我國政府對矯正施政的忽視。然而,「矯正執行」為社會秩序安定的最後防線,而須以堅強及時的法制,加以鞏固。我國「行政」與「立法」機關一再地忽視矯正執行,實則是造成我國犯罪再犯率久久無法下降的主因;筆者期盼大有為的政府趕緊回頭重現監獄的「矯正執行」,使受刑人的權益獲得尊重,並使矯正執行發揮應有之功效;正直蔡英文總統推動司法改革,希望也能對監所之矯正執行進行革新,俾服人民之期待。

附註:
註1:《公務員服務法》第1條:公務員應恪守誓言,忠心努力,依法律命令所定,執行其職務。

註2:《監獄行刑法》第6條:「Ⅰ﹑受刑人不服監獄之處分時,得經由典獄長申訴於監督機關或視察人員。但在未決定以前,無停止處分之效力。Ⅱ﹑典獄長接受前項申訴時,應即時轉報該管監督機關,不得稽延。Ⅲ﹑第一項受刑人之申訴,得於視察人員蒞監獄時逕向提出。」。《監獄行刑法施行細則》第五條:「受刑人不服監獄處分之申訴事件,依左列規定處理之:
  一、受刑人不服監獄之處分,應於處分後十日內個別以言詞或書面提出申訴,其以言詞申訴者,由監獄主管人員將申訴事實詳記於申訴簿,以文書申訴者,應敘明姓名、罪名、刑期、原處分事實及日期,不服處分之理由、簽名、蓋章或按指印,並記明申訴之年月日。
  二、匿名申訴不予受理。
  三、原處分監獄典獄長對於受刑人之申訴認有理由者,應撤銷原處分,另為適當之處理。認為無理由者,應即轉報監督機關。
  四、監督機關對於受刑人之申訴認為有理由者,得命停止、撤銷或變更原處分,無理由者應告知之。
  五、視察人員接受申訴事件,得為必要之調查,並應將調查結果報告監督機關處理。調查時除視察人員認為必要者外,監獄人員不得在場。
  六、監獄對於申訴之受刑人,不得歧視或藉故予以懲罰。
  七、監督機關對於受刑人申訴事件有最後之決定。受刑人不服其他機關處分之申訴事件,轉送有關機關處理。關於受刑人申訴之有關規定,應張貼於受刑人監禁處所,並於受刑人入監時告知之。」

註3:參照黃永順教授著:「法令的修正與矯正工作的未來」,原載矯正月刊第204期,民國98年6月出刊。

 

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