文◎李永然.黃培修

一、前言

  監獄為我國執行無期徒刑與有期徒刑受刑人的矯正執行機關,自政府遷台後陸續建設。但因矯正執行一向並未受重視,故除經費有限外,預算也經常遭到刪減,致監獄設施難以改善。而目前因受刑人數急遽增加,已呈現相當擁塞,設備不全,管理人員不足等等窘境,導致教化難收成效,矯正執行功能不彰的局面。以下即分別論及我國矯正執行機關的概況、收容人員與管理現狀的分析,來探討相關問題的形成,與現實問題改善的建議。

二、矯正行機關-監獄概況

  我國監獄,共有成年男性監獄與女子監獄共26所,收容少年受刑人之誠正與明陽中學2所,成年監獄中又分有一般監獄與外役監獄(3所)。歷年來法務部一再增加核定收容人數,現已增到56,095人,但到民國(以下同)105年6月11日全國監獄總共收容62,895人,仍超收6,800人,即計超收19.2%(註2)。超收的情形,讓收容的受刑人生活擁擠,非但影響囚情,形成監獄管理上相當的困擾,更難收教化成效,而降低矯正執行功能,問題實非輕鬆。

三、監獄老舊收容空間及設施不足,受刑人生活困頓:

  (一)監獄老舊情況:我國監獄老舊,受刑人的擁擠,數十年來已成矯正執行機關最常見,也是一直無法改善的問題。就像我國的首都監獄-台北監獄,係於52年1月設立,迄今已年有53年餘,而其餘各監獄超過40年共有6所,除新接收的軍事監獄外,年輕的監獄也已有16年以上的歷史(註3)。

  (二)設施不足,致受刑人在監生活困頓,兩人權公約也形同具文:監獄行刑,除隔離惡性人員外,矯正惡性更是監獄矯正執行宗旨。監獄生活固難與一般社會生活比擬,但對執行自由行的受刑人生活處遇,亦不宜與現時社會平均生活水平,差異過鉅。然則,我國監獄老舊,設施不足,已嚴重影響受刑人的日常生活,今就受刑人一般生活必需的設施加以檢討,則有:

  1.供水設備不足:監獄飲用水供應,都是使用自來水,甚至有些監獄還設置有RC逆滲透濾水設備,以製作供應飲用水,故水質尚佳,大致上尚無問題。但裝水容器大多使用塑膠容器,經常破舊,有些監獄用以裝置供應滾燙熱開水,難免分解而產生有毒化學成分。此外,有些監獄即便在冬天也僅供應冷開水,熱開水需另外要求,稍具微瑕。但一般用水,則為節約水費,故嚴格限制使用自來水。而受刑人清洗餐具、衣物,甚至洗澡用水,則均以抽取地下水或簡易過濾回收雨水等,供應受刑人使用。然這些非自來水,因過濾簡易,故水質經常不佳,藏雜細菌,是受刑人皮膚疾病的病源。但多年來,因經費限縮問題,致仍難以改善。

  2.生活設施與空間不足:我國監獄受刑人絕大多數受刑人無床可睡,僅能打地鋪睡地板。而用餐時,除白天以工廠為餐廳外,也無獨立餐廳及用餐桌椅。受刑人在舍房期間,僅能或坐或蹲在舍房的地板上用餐。而舍房的馬桶,除大小便外,更須兼作清洗碗盤、洗滌衣服的排水設施。所以,各監均嚴禁受刑人上大號時使用衛生紙擦拭,以防止將衛生紙丟入馬桶,而堵塞馬桶。故如廁後只能用水清洗屁股,於是受刑人無衛生紙可擦屁股的傳聞,還鬧上新聞版面,喧嘩一時。當時有人更出面澄清,謂有些受刑人將舍房裡的馬桶,當作是「免治馬桶」,故未用衛生紙擦拭,但如此滑稽的說詞,竟出自我國某監獄典獄長之口,實在令人啼笑皆非。其實際原因是馬桶既要通大小便,也要洗碗盤清廚餘,因此怕用衛生紙阻塞馬桶,造成馬桶不通而已。

  (三)醫療設施不足,受刑人自忍病痛:我國監獄收容的受刑人,少則數百人多則數千人,台中監獄收容人數竟多達5520人,儼如一個社區。因此,自需要有施備齊全的醫療設施。100年6月29日修正《全民健康保險法》第10條第4類被保險人,增加了在矯正機關接受刑之執行或接受保安處分、管訓處分之執行者,其保險費由中央矯正主管機關全額補助。

  (四)綜觀監獄老舊及設施不足,已使監獄受刑人生活困頓,監獄雖無凌虐受刑人之意,但事實確實存在;且如此常見之非人道的情形,數十年來未曾有效改善,使得聯合國《公民與政治權利國際公約》及《經濟社會文化權利國際公約》有關人權的規定,儼然形同具文。

四、監獄超收擁擠,難收教化成效:

  監獄超收情形,已多年難以改善,法務部矯正署於104年5月曾發表「矯正機關收容情形探討」一文(註4),研討分析我國監獄超收及受刑人擁擠情況。該文結論認為「矯正機關超額收容比率居高不下,易造成戒護管理及教化上之困擾, 且對矯正機關運作、收容人各項權益、刑罰有效執行等,產生許多負面影響。矯正署奉示於101年研提「疏解監所超收擁擠策略-改善監所十年計畫 規劃報告」,區分為優先、次要及配合重要政策專案辦理等階段賡續推動監所擴、改、增建計畫,以解決矯正機關超額收容問題。」。顯見,監獄超收擁擠情形,早已浮上檯面,但卻從未曾有效改善。105年6月間各監獄超額收容人數,以桃園監獄、臺北監獄、新竹監獄及高雄二監最多,台北監獄甚至超收逾千人;超額收容比率則以桃園監獄的47.84%及台北監獄的40.88%為超收比率最高之第1、2名,新竹監獄與高雄二監互為第3、4名。105年6月7日26所監獄中除澎湖、綠島、金門、桃園女子、臺中女子高雄女子、三所外役監獄等 9所監獄未超收外,餘17所監獄均呈現超額收容情形;超收比率逾平均數30%之監獄有4個,超收比率逾平均數20%之監獄有10所,超收比率為19.2%,較上文的104年3月超收情形更加嚴重,而其影響教化成效與收容人在監權利的狀況,自更加嚴峻。茲分析其原因如下:

  (一)受刑人激增,監獄擁擠,難收教化成效:

  監獄擁擠情形已延續多年,仍未有效改善。擁擠情形已使得原本每人0.7坪的法定收容空間,限縮小到0.4坪,甚至不到,其擁擠程度,已難以想像。使得受刑人夜間在舍房休息時,翻身就碰到他人,起身如廁回來就沒地方睡覺。白天則人數眾多,氣溫高增,而通風設備不足,加上限電限水以節約水電費等措施,使受刑人非但是整天汗流浹背,體位臭雜,燥熱難忍。因此,細菌叢生,皮膚病漫延十分嚴重,例如疥瘡、濕疹、癬疾、繡球癬等,已成為受刑人最普遍,也最困擾的疾病,每日皮膚科求診人數眾多,但甚難痊癒。對受刑人如此待遇,監獄雖無凌虐人犯之意,但卻有其實。而在如此環境下,受刑人已煩躁無比,難以度日。要說有所教化成效,實屬緣木求魚。

  (二)《監獄行刑法》與《行刑累進處遇條例》相關監禁規定,因受刑人數擁擠已形同具文:

  《監獄行刑法》與《行刑累進處遇條例》對新收、年老、疾病、長期刑及各及累進處遇各級受刑人的監禁,有獨居、雜居及分界監禁等相當規定(註5)。如此分類監禁,本有其戒護與教化成效的相當考量,故為上開主要矯正執行法律所明定。但因受刑人數擁擠,監獄在一般狀況下,僅能採取雜居監禁,僅對違規及有傳染病等特殊受刑人,採用「隔離監禁」。使得上開深具教化意義立法宗旨的法律規定,形同具文虛設。而監獄本身,自無從解決。

五、法務部矯正署目前的改善因應:

  法務部矯正署於104年5月曾發表「矯正機關收容情形探討」,對監所人數超收擁擠的解決方法為擴、改、增建監獄,謹分述如下:

  (一)新收軍事監獄、擴建與增設外役監獄:鑒於新建監獄,已無法趕上受刑人人數激增,故擴建、改建軍事監獄及增設外役監獄或分監,成為法務部矯正署因應因應受刑人人數增加,監獄壅擠的窘況的重要方法。

  (二)擴建監獄:矯正署擬定矯正執行機關擴建計畫,於104年 2月26日臺中女子監獄擴建房舍竣工,核定容額增加356人。105年5月3日破土擴建宜蘭監獄,以增加1080人的受刑人員額;此外,也計畫擴建其他監獄。

  (三)新收軍事監獄與增設外役監獄:法務部矯正署正處除積極改建已接收的軍事監獄,而於104年間分別成立「台南二監」與「八德外役監獄」外,更逐步增加外役監獄,而分別計畫成立「台中外役分監」與「屏東外役分監」,以緩解監所超收問題。

六、監獄管理問題:

  《監獄行刑法》與《行刑累進處遇條例》是我國執行無期或有期徒刑等自由刑的主要法律規定,但對自由刑的定義與行刑範圍並無統一的解釋規定。大法官會議在釋字第544號及第669號解釋,略以:自由刑限制人身自由之刑罰,嚴重限制人民之基本權利,係屬不得已之最後手段。除非必須對其採強制隔離施以矯治,方能維護社會秩序時,其科處始屬正當合理。故自由刑的行刑範圍依上開大法官會議解釋及《憲法》第23條規定,自應以「法律」規定方屬有效。最高行政法院102年判字第514號判決意旨,曾指出:「按刑法對刑罰之具體執行,係以刑事訴訟法及監獄行刑法為具體規範。監獄依監獄行刑法對受刑人之通訊與言論自由所為之管制措施,乃執行限制受刑人人身自由而連帶課予之其他自由限制,而屬國家基於執行刑罰權之一環,故未創設新的規制效果」,即認為通訊與言論自由的管制措施,係屬自由刑行刑範圍。但《監獄行刑法》對執行自由刑的受刑人,並無言論自由限制,乃至無執行定義與範圍的規定。《監獄行刑法》固有監禁、戒護、作業、教化等規定,對受刑人的生活則有給養、衛生醫療、接見通信限制等規定,其中監禁、戒護與接見通信,與受刑人的生活最為攸關。但此項規定多屬管理受刑人方式的性質,而對受刑人執行自由刑的範圍,關乎受刑人在監人權問題,則並無統一規範。因此,致各個監獄只要不違背上開法律規定,即自行實施其他對受刑人生活及人權上的限制,且各監獄對受刑人的管理,非但未必相同,乃至同一監獄也因不同典獄長,致對受刑人的管理與權力限制,也有不同,且落差不小,致使受刑人的人權處於一種極不確定的狀態,其衍生之問題以下謹分述之:

  (一)背離人權的軍事化管理:

  軍事化管理是對團體生活很有效的管理方式,此項管理方式乃基於特別權力關係概念下,限制個人自由,而形統一行動規範的管理。其用於軍隊,自可強化戰鬥力而保家衛國。但「監獄」並非軍隊,係屬矯正機關而非國防機關。然我國監獄管理傳統文化,即是軍事化管理。故監獄裡唱軍歌答數、列隊齊步走、對管理員等各級員工問好,行舉手禮等比比皆是,且不論是否妥當,各監獄過了半世紀,管理方式卻依然如故,此雖尚無何侵害受刑人人權問題,但卻有監獄,規定受刑人與管理員或其他各級員工說話必須蹲下,抬頭大聲答話,且須帶「報告主管」、「回主管…」、「謝謝主管」等言語。還有監獄規定受刑人遇到戒護科長必須蹲下低頭接迎,待科長離開後方得抬頭起身,猶如接引封建時代皇帝的奴婢。此外,更不合理又有違法之嫌的管理方法,依然藉口為管理,比如:

  1.管理員任意厲聲斥責、污辱、挖苦被「認為有違秩序」的受刑人,而不被認為有違公務員不得假借權力或利用職務上之機會,加損害於人的服務精神。

  2.受刑人家屬依法本得帶給受刑人食品與必需物品,但監獄為了要銷售合作社日常生活貨品,竟嚴禁家屬攜帶上開日常必需物品給受刑人,而必得向合作社購買。如此,也不被認為有違反《監獄行刑法施行細則》第82條的規定。

  3.《監獄行刑法施行細則》第69條規定,本應在冬天或早春供應熱水給受沐浴。但監獄卻以「氣溫未達規定」而不供應熱水,讓受刑人無法洗澡或只得忍受冷水侵體之苦。但監獄也不會被指為違反上開法規,而受到處置。

  4.依《監獄行刑施行細則》第87條規定:「懲罰受刑人除依法應經監務委員會決議外,未經典獄長核准,不得執行。」,且應給予受刑人辯解的機會。但實際上一認為受刑人有違規應受懲罰,往往未經監獄會議決議或典獄長核准,隨即監禁於「違規房」獨居懲罰,甚至在僅有嫌疑的情形下,即監禁於「違規房」「隔離調查」。104年12月南部某監獄,因搜到一支手機,即逕認為是某受刑人違規持有,隨即監禁於「違規房」「隔離調查」,但五天後,卻發現確實非該受刑人所持有者,乃「釋放」該受刑人,但沒有道歉更沒任何補償,對執行此錯誤監禁的管理員,監方也沒認為有何違法之處。

  5.遍查《監獄行刑法》及其施行細則,懲罰受刑人方式僅有「一、訓誡。二、停止接見一次至三次。三、強制勞動一日至五日,每日以二小時為限。四、停止購買物品。五、減少勞作金。六、停止戶外活動一日至七日。」(註6)。其內並無「違規房」獨居懲罰的規定;且上開二法對受刑人應受懲罰的事項,僅於《監獄行刑法》第76條有原則性規定「受刑人違背紀律」,但至於何種事項可被認為是「違背紀律」,則未曾規定;且上開法條亦未授權主管機關訂定「受刑人違背紀律」事項行政命令的授權利法規定,而依《中央法規標準法》第7條規定:「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令,應視其性質分別下達或發布,並即送立法院。」。按受刑人「違背紀律事項」事項,係屬《憲法》第23條規範的範疇,自應以「法律」訂定,否則至少應有母法授權法務部訂定相關行政命令,但因《監獄行刑法》並無此項規定,故法務部矯正署乃沿用前例公告《收容人違規情節及懲罰參考標準表》,規定法律或授權立法層級的「受刑人違背紀律」事項,作為監獄懲罰「違規」受刑人的依據。但其已違反「法律保留原則」。

  (二)背離人格尊嚴的踐踏管理:某些監獄管理員工還存有「替天行道」,作賤受刑人的傾向,認為受刑人就是「壞人」,如不嚴厲踐踏其人格尊嚴,即難以管理,氣勢即難以壓制受刑人,甚至會反被壓制。故為了保衛自己,而先聲奪人。因此,這些管理人員在監獄裡,趾高氣昂,根本無視《監獄刑法施行細則》第28條:「管教受刑人,應具愛心與同情心,尊重其人格,並瞭解其本身關係事項,因勢利導。」的規定,此種情形非常不妥。更何況踐踏受刑人人格的管理,並不會降低或除去受刑人的惡性,反而讓受刑人在無監獄管理壓力的情形下,受到相同刺激時,即會瞬間爆發其原有惡性,而造成再犯或累犯,故絕非監獄教化所應採。

  (三)監獄除自設上開種種違法處置的管理行為外,往往將這些管理行為解釋成為維護監獄紀律秩序與管理所必需者,以加以合理、合法化。而在監獄密閉式的群體裏,監獄管理人員只要不毆傷受刑人、不弄死受刑人、不收紅包、不接受不法利益,即使明明與法不合或無法可據的措施,都不會被舉為違法而受到處置。即使被檢舉,也不會有任何不利於監獄員工的處置(此設及受刑人申訴之權,容於日後再行撰文探討)。故有某監獄謝姓受刑人,不惜放棄假釋機會,而一再檢舉該監獄諸種不法情事,監方或矯正署不造成其所期待的處置,絕不罷休,而成該監獄與矯正署極大困擾。然而,監獄與受刑人間並不存有特別權力義務關係,大法官釋字第653號解釋中,已昭然若揭。故監獄實施軍事化管理本無法律或解釋上的依據,監獄實施軍事化管理,乃是一種方便,而不求專業及進步的鴕鳥心態。而各項非法管理措施,或踐踏受刑人人格的管理處置,更是應予修改或唾棄。

七、結論與建議

  矯正機關的老舊及設施不足,可以修繕、擴建、改建,甚至新建來加以改善。但矯正執行法規過時與不足,即須矯正專業官員極盡腦汁,來修法或研擬新法。又矯正執行人員的過時與不當觀念,除靠教育訓練外,更賴法務部與矯正署等首長,祭出相關矯正執行策略,堅此百忍的強力推行。監獄裡永遠都有6萬餘名受刑人,他們也是中華民國的國民,將來也總有回歸社會的一天,而不可能永遠待在監獄裡。但如果受刑人的教化不彰,那每年數十億乃至上百億台幣的矯正預算,無異於「養老鼠咬布袋」了。因此,筆者認為矯正執行機關的改進,必須是政府重視矯正執行策略下的重要國策,而為了我國社會的安寧,重視矯正執行的發展與投資,絕對是值得的。而也唯有如此方能達到改善如今監獄存在的各種窘況。故筆者認為:

  (一)監獄硬體的改造,除戒護專業要求外,應兼顧受刑人的生活照應,使監獄與社會一般生活品質,不要有太大差距。

  (二)修訂過時與不足的矯正法規,以維護監獄管理合法化,及受刑人基本人權。更需創制能夠支應日後矯正執行發展的新法規(相關法規修改具體建議,將在「矯正執行法制」一文中探討)。

  (三)矯正執行公務人員的再教育,與發展能夠配合我國矯正執行國策的矯正執行文化,以充分保章尊重監獄受刑人應有的基本人權。

  俗云:「公門好修行」,矯正執行機關更是屬於這類性質的公門。只要稍具同理心,一個微笑,一句鼓勵的言語,一個拍拍肩膀的舉動,簡單又不違法的方便,對處在人生最低潮的受刑人,都能銘感五內,終身受用;但相反的不尊重乃至踐踏受刑人人格的舉動,則不論是否合法,受刑人將對管理人員記恨一輩子。佛教講「業因果報」,在這裡更應注意這是報應不爽的「因地」了!

註釋:

  註1:「邊緣人權-我國矯正執行實務觀察與探討系列」:近年來,本協會由理事長率隊參訪各主要監獄關懷收容人,派員到各監所宣導人權及法律常識,並提供諮詢服務,使本會對收容人在監執行的狀況有較為深入的瞭解。綜合相關實務案例與法規,由本會黃培修博士整理撰擬,與李永然理事長討論修訂,分就我國矯正機關、收容人處遇與管理、矯正執行法制、假釋制度、外役監獄與矯正執行展望...等以系列專文探討,期能為我國矯正執行體制改革貢獻些許助力。

  註2:法務部矯正署,2016年6月11日網站http://www.vst.moj.gov.tw/jqw_pub/

  註3:各監設立迄今年限、核定人數、現收人數以及超收情形,參見各監所網站。

  註4:法務部矯正署,http://www.rjsd.moj.gov.tw/RJSDWEB/common/WebListFile.ashx?list_id=1334

  註5:《監獄行刑法》第14條至第18條,《行刑累進處遇條例》第26條至第28條。

  註6:《監獄行刑法》第76條,《監獄行刑法第施行細則》第87條。

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