民主的基石在於對人權的保障

劉佩怡(玄奘大學公共事務管理學系助理教授)

何謂民主?民主二字在人類的政治歷程中,始終不容易有一個明確、完整,而普世接受的標準。如果依照洛克(John Locke)的說法,民主即指人民主權,或所謂的主權在民的意思,其意指執政者之所以具有執政的權力,乃因其來自於人民的同意。據此,民主政治乃衍申出目前所普遍實施的選舉制度;或謂一個國家擁有公開、公正的選舉,即為民主。然而,在實際的觀察上,政治學者們卻又發現,即使政府舉辦了選舉,仍不一定真的走向民主,尤其是世界體系中的半邊陲與邊陲國家,在民主精神與制度未根深蒂固的情況下,國家又輕易地從民主走回不民主的道路。因此,「民主鞏固」(Democratic Consolidation)的概念乃被美國著名政治學家杭廷頓(Samuel P. Huntington)所提出,各國亦莫不開始注意,在政治發展的道路上,國家是否真正奠定了穩固的民主基礎。
而談到穩固的民主基礎,便不得不談到人權的觀念與落實。就現今而言,民主的價值幾已與人權的觀念相一致;甚而我們可以說,人權的落實才是民主政治的積極表現。因為,誠然落後國家對人權相當漠視,但民主先進國家亦不一定對人權作到百分百的完美。在現今世界中,人權已經構成一套價值觀與國際法律制度,民主在納入人權的觀念後,才有更新、更完整的內涵。為確保人民主權能夠體現,人民能夠以自由的形式表達意志,如何讓人民行使選舉與被選舉的權利,以及同時享有言論自由、新聞自由與集會結社自由,便成為民主的主要內涵,而這些人民權利與自由正是人權的基範疇。而為保障人權、保障人民權利與自由,避免被行政機關剝奪或破壞,又進一步有了「法治」的概念。
所謂法治是指,對公民有約束力的法律,必須由多數公民或由公民組成的民意代表機關經多數同意通過,亦即吾人所稱之為「正當程序」(due process);而行政部門的職責是執行該等法律,並且受該等法律所拘束。因此,法治(rule of law) 與依法而治(rule by law)並不相同,現代國家通常都有一套法律制度,以進行依法而治的工作;但法治的精神並不在於法律是否拘束人民,而是在於政府權力也受到正當法律程序的拘束與控制。換句話說,法治的根本精神,便在保障人權。
我國自1987年解嚴以來,人民參與政治的頻率、幅度都逐漸增加。集會遊行法在1988年制訂、施行以來,至今亦超過二十個年頭,行政機關,包括檢調與警察機關,對於人民集會遊行的處理自應更臻成熟。為免人民集會遊行的權利遭受到剝奪與破壞,執法機關對人民的逮捕、起訴應更為謹慎。尤其在檢據証據與起訴法條的適用上,應注意到人民自由權利的保障,而非執法的便利性。
針對在去年(2008年)11月6日在圓山飯店前,民眾對大陸海協會會長陳雲林來台的抗議事件中,所引發的政府與民眾衝突,誠然對於兩岸關係投下了一個震撼彈,使得兩岸關係在馬英九總統主政下逐漸暖化,兩岸關係有了較為正常與適當的來往情況下,出現了令人擔心的變數。但事件中所呈現的人權問題,仍應值得國人注意。其中,「李廷鈞遭警方錯抓案」在今年4月29日,終於獲得台灣台北地檢署的檢察官明察秋毫,而為不起訴處分,顯見我國人權教育在檢察官部分,得到了成果;但卻也顯見在警察執法部分,尚有很大的改進空間。
在不起訴處分書上,可以看出警方在執法上的幾點缺失:
第一,警方執法時是否遵照法律正當程序?警方逮補現行犯或嫌疑犯時,是否根據一套合法的標準作業流程(SOP)?譬如現場錄影與照相蒐証、根據錄影與照片資料進行比對、蒐証資料與證人証詞交叉比對等。有關執法人員執法時應有的規範,聯合國分別在1979年與1990年所決議通過的「執法人員行為守則」、「執法人員使用武力和火器基本原則」等兩項條款,都已有概括式的表示,執法人員在執行任務時,應尊重並保護人的尊嚴,並且維護每個人的人權。尤其,警方在處理大規模群眾事件時,為避免與民眾產生更大的衝突,應精確地使用蒐証工具。
第二,警方在無法精確掌握現場情況下,對事實的判斷失去準確性,從而對現場民眾的逮捕,出現「通通有獎」的情況。譬如在「李案」中,警方在蒐証照片中所指稱之犯罪嫌疑人所戴的安全帽,顯與李生並不相同,但卻在未能抓到真正犯罪嫌疑人的情況下,「隨便抓人,交差了事」。如此反而造成警力的浪費與執法的空耗。
第三,警方引用法條顯有失當。針對李生,警方係依據刑法第149條「公然聚眾不遵令解散罪」,予以逮捕。然本條之處罰對象乃聚眾的首謀、部屬,以及在場助勢的第三者,並不包括其餘單純不遵令解散之人。亦即,在旁圍觀者並非本法條指涉對象。就此而論,警察法治教育實應再加強。
我國立法院已於今年三月審查並批准了《公民與政治權利國際公約》和《經濟、社會與文化權利國際公約》。這兩項公約與《世界人權宣言》,合稱國際人權憲章。立法院並通過一個施行法,明訂兩項公約不論是否送至聯合國存放,都有國內法的效力。施行法也明定,將定期針對施行成效,建立國家人權報告制度;民間人權組織亦可提出相對報告,對政府的人權成績進行監督。就此而論,我國對人權的努力,較之以往已有大幅進步;然而,在執法過程當中的各項偵查、蒐証行為,若再有不當,都將會對我國好不容易才有的人權成績,造成倒退,甚或出現所謂「警察國家」的惡名封號,這是目前政府或行政機關不能不慎之處。

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