建構兩公約落實之統籌機制:國家人權委員會之設置


中國人權協會理事長 李永然
中國人權協會副理事長 蘇友辰
中國人權協會理事暨南台灣人權論壇執行長、成功大學政治系副教授 周志杰

一、設置國家人權委員會之內外部意義
馬總統自去年五月上任後,積極推動人權的在地實踐與國際接軌。首要目標即是將「公民與政治權利」及「經濟、社會與文化權利」兩項國際人權公約加以國內化(domesticalization)。立法院於今(2009)年三月三十一日通過兩項公約及其施行法。馬總統於五月十四日在台北賓館正式批准公佈後,已透過我友邦遞交聯合國秘書長辦公室存放。此為政府推動國際人權規範國內法化與重視人權事務之成就與明證。今後,「兩公約所揭示保障人權之規定具有國內法律之效力」(施行法第二條)。然而,政府若將此遞交動作視為完成向國際宣示重視人權的階段任務,而未有後續作為,則將窄化政府推動國際人權規範國內法化與重視人權事務的用心。
事實上,從今年五月十四日馬總統出席公約簽署儀式時,場外民眾與學生抗議政院版集遊法與人權公約牴觸的行動,即突顯出政府實無法輕忽國內現行各項法規可能與兩公約扞挌與抵觸的深度和廣度。未來只要民眾認為有抵觸公約之虞的法規與措施侵害其權益,即可援引公約之規定作為救濟之請求權利。另外,施行法中將檢討及修訂與公約抵觸之現行法規的權責交由「中央及地方各級機關」於兩年內完成(施行法第八條)、並由法務部統籌人權講師培訓、宣導、教育等事宜,盡皆顯示未來兩公約之落實與推廣似將仰賴公部門之作為與否,而忽視民間人權團體與學界在修法與教育推廣上可提供的協助及監督。
因此,政府若能深入體察國際人權保障之新趨勢,即設置由聯合國於1993年通過的「巴黎原則」所倡導之國家人權機構(National Human Rights Institute):一方面確保在地法令與國際人權規範接軌;二方面協調規範落實、公布人權報告、推廣人權教育,則不僅對外能深化與國際人權社群的聯結,對內更得以將施行法中所援引之人權報告制度、人權素養提昇等等事務,納入此一機構,使其成為輔助與協調人權公約實踐的制度化平台。目前,全球已有超過一百個國家與地區設置國家人權機構,如英、德、法、加拿大、澳洲等西方國家及南韓、南非、墨西哥等新興民主國家,並組成全球性國家人權機構論壇,區域性的亞太論壇(APF)亦於1996年成立。上述論壇已成為國際人權社群最具影響力且具官方色彩的非政府組織。有鑑於此,中國大陸也已考慮設置「國家人權委員會」。

二、符合國情之定位與職權

「國家人權委員會」是聯合國多年來鼓勵設立的重要人權保障機制。前述1993年聯合國大會通過的「巴黎原則」,即是確保國家人權委員會之獨立性與有效性的方針,以此指導各國設立方向。以我國而言,設置此一機構並非擴大與改組前政府酬庸性與宣示性大於實質性的總統府人權諮詢機制,而是以前述「巴黎原則」為基礎,在我國設置一個直屬總統府、地位超然、成員多元、統籌人權理念推廣的委員會:一方面統籌政府與民間力量落實兩人權盟約、提供政府保障人權之方案、反映人權問題;二方面確保在地法令與國際人權規範接軌、公布人權報告、推廣人權理念。衡量我國之國情與憲政運作之實況,應以設置於總統府最符合「巴黎原則」的國際人權標準與其勾勒之目標,亦得以有效避免與既有憲政及行政機關產生職權上的衝突。
若將此一機構置於行政院,其優點在於有助於集中人權保障的各種社會資源,並以國家強制力推動人權保障工作。但缺點在於行政機關通常即為侵害人權來源,換言之,若國家人權機構隸屬於行政院,可能導致球員兼裁判的現象;同時亦無法有效地解決政府與民間社會之間,因為對人權決策及其效果之看法相異而出現的衝突。若將此一機構置於監察院,則將大幅限縮人權保障的範圍並扭曲該機構之宗旨。其論據在於,監察院乃針對政府官員或是機構的行政行為是否公正與合法,進行調查、糾正、糾舉、彈劾等功能。然而人權保障的範圍極廣,涉及人類集體生活的諸多層面,遠超過政府官員與機構的行政行為。例如,涉及侵害集體勞工人權的關廠事件,或原住民族集體的土地經濟與文化權之保障,皆非屬監察院之調查權範圍內,必須透過獨立且專業的「國家人權委員會」來進行統籌運作與協調。尤有進者,人權保障涉及價值、知識、意識、法律化與非法律化的規範與救濟機制等多面向工作。故「巴黎原則」強調國家人權機構的基本功能,如1)調查可能侵犯人權的重大案件,協助受害人或是社群進行訴訟;2)根據憲法與國際人權標準,提出修法、立法、甚至修憲的建議;3)推廣人權教育;4)提出年度國家人權報告。這些功能均非監察院所能綜理。
綜上所述,本會認為我國設置國家人權委員會之重要性及定位分述如下:
(一)重要性
1. 統籌與協調兩公約落實之工作,協助人權保障之落實;
2. 建構與區域及國際人權社群之制度化接軌與互動的平台;
3. 反映人權問題,協助司法救濟之完善;
4. 廣納人權與社運團體參與,形成夥伴關係,以免社運界淪為政黨政爭之工具;
5. 成為落實轉型正義、社會和解與平衡經社發展的溝通平台。
(二) 定位與職權
1. 總統府所屬之諮詢性與任務性機構;
- 隸屬總統府組織下的人權諮詢單位,以府內現有資政與顧問員額聘任,並非憲法獨立機關
2. 協助重大人權事件之處理、反映人權問題;
- 符合「巴黎原則」所訂定之協調性與輔助性而非取代性之功能設計
- 尊重與不涉入其他憲政機關之權責與運作,完全在憲政體制內運作
3. 協調兩人權盟約及其施行法之落實;
- 統籌政府與民間力量落實兩人權盟約
- 協助普查與檢討現行法規與措施之缺失
4. 國際人權規範之內國法化;
- 促進國內外人權保障與實踐之交流與合作
- 推動與區域及國際人權建制接軌
5. 人權理念與多元文化紮根。
- 製作年度國家人權報告書
- 推動人權教育與研究,宣導人權理念

    此外,若將此機構置於總統府,更能發揮若干象徵與實質性兼具的作用:(1)針對具高度政治性的歷史懸案、轉型正義等等問題,在重啟司法程序前尋求各方的共識,展現朝野和解的誠意。(2) 成為人權團體就重大人權議題與案件傳達意見給政府的制度化管道。(3)強化具公權力者在專業判斷以外的人權素養;監督體制內程序正義的落實,並在實質正義受侵害時協助平反與救濟。(4)關注經濟發展對經濟、社會與環境人權的影響,縮短區域與城鄉在人權保障上的落差。(5)維護在社會變遷與經濟發展下淪為弱勢群體的權益。 (6)根植既有族群之間、新移民與舊住民之間平等對待與相互尊重的土壤。

三、結語

在對岸經濟實力大幅提升、國內朝野對峙與族群間隙未解的情況下,民主與人權價值的普及與實踐,已成為我方面對兩岸互動與內部紛爭的唯一優勢與共識。況且,中華民國作為一民主國家且自詡為負責任的國際社會成員,尊重與順應具有普世性的國際法與超國界法的發展,特別是與國際人權規範接軌,乃責無旁貸之義務。一個獨立的「國家人權委員會」實不可或缺。況且,對岸中共當局亦已考慮設置此一機構。事實上,我國在類似機溝設置的推動上亦已有諸多經驗累積。相信政府應能審時度勢、順應潮流,在兩公約已國內法化的基礎上,設置「中華民國國家人權委員會」,建構我國人權保障與實踐的完整配套機制,並進一步融入國際與區域人權建制!唯有建構尊重人權的社會,台灣始得脫離程序性民主的階段,人權立國的目標,才有可能達成。敦請馬總統持續人權大步走,堅定推動此一委員會之設置!

 

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